中国养老保障制度研究报告.doc

中国养老保障制度欧洲危机的爆和一些国家借钱发放养老金，而债务难以归还有直接关系，养老金问题早已经是西方国家最重要的社会问题。随着我国人口的老龄化，养老金问题也变得越来越重要。最近养老资金入市的问题引人关注，提高养老资金的收益率的问题成了大家讨论的话题，但是，养老资金的收益问题，并非根本性问题。那么最根本的问题是什么呢？我们认为，这要从养老金的制度安排入手分析。我们国家的养老保障是“公共”性质的：可理解为居民把养老金交给政府管理，养老的责任和资金使用的权力在政府手中。这样的“制度安排”与“养老保障”的基本要求是不相符的，下面将具体阐述这种制度的问题。 ? 我国的养老保险制度实行社会统筹账户和个人账户相结合的“双账户”制度，统筹账户实行“现收现付”的管理模式，即“现在工作的年轻人缴费供养已经退休的人”，个人账户的养老金在个人退休后领取。这两个账户的资金都存在财政专户中，也就是说政府事实上有养老金的支配权，这就产生了以下几个问题。首先，也是我最想强调的是养老金的分配不公正问题，这主要是针对统筹账户而言的。对现在已经退休或接近的人员来说，他们养老金的主要来源就是统筹这部分的。这就有一个问题，他们该拿多少数额的养老金呢？或者说养老金的数额根据什么确定呢？在市场经济中，一个人拿到多少的收入是与他的贡献相联系的，他对消费者的贡献越大，市场给他的回报也大，他得到的也越多。但是，在这个统筹账户，个人能获得多少养老金，就完全不是市场机制在起作用，而纯粹是官僚根据他们自己制定的规则分配。 ? 可想而知，掌握养老金分配权的官僚一定会制定有利于自己的分配制度，使自己多受益，也就是说，这种制度安排存在“分配者”和“受益人”合二为一的问题，在没有监督的情况下，掌握养老金分配权的官僚肆无忌惮地把更多的养老金放入自己的口袋是难避免的。这样，那些离权力较远的退休者就成了受害者，本该属于他们的养老金被那些退休的官僚占有了。听说某省省政府部门的司机——他们可能没有行政级别，但作为官僚的马仔，他们也粘了权力的边——的退休金就达六千多元，而该省县城的三十多年教龄的中学老师的退休金只有二千多，只有为官僚开车的司机的三分之一。这就好比为了解决一些人的温饱办了一个大食堂，在这个大食堂中，让少数人吃肉，而让大多数人喝汤。统筹制度名义上是帮助那些无助的人，使低收入者也有一个基本的保障，而事实上使很多本应该有更高保障水平的人都成了最低水平的保障者，而官僚却被过度保障，获得了远高于应有水平的保障，对官僚来说，这已经不是“保障”，而是“福利”了。可见，统筹是使少数人得益，而使多数人受损的制度。 ? 其次是腐败效应。管理养老金的官僚手里有了支配养老金的权力后，就给他们创造了寻租的机会，腐败就不可避免。2006年，震惊海内外的2006年“上海社保腐败”就是一例，当时，当时时任上海社保局长的祝均一掌管的上海社保基金，几乎成了民营企业家张荣坤的私人钱库，张从祝均一掌管的上海社保基金中拆借资金达32亿之巨。更为常见的腐败是把个人账户的养老金挪到统筹账户，用于当期养老金的发放。据《财经》杂志第310期报道，1997年至今，由于个人账户被挪用而形成的空账规模约1.3万亿。政府社保部门挪用个人账户的资金，和银行把储户的活期存款作为贷款贷出如出一辙，都是对个人财产权的侵犯。由于养老金的所有人和养老金的保管人（政府社保部门）之间存在明显的信息不对称，资金是否被挪用往往得依赖于政府官员个人的道德水平，而不制度的保障，政府官员难免会把养老金用于他们认为更重要的地方，即对自己更有利的地方，这种情况不仅“上海社保腐败案”中发生了，而其他地方也屡屡发生，且暴露出来的也可能只是冰山一角。 ? 第三是养老资金使用的低效率。地方政府手中的养老金一直来存银行，有的地方是以活期存款的方式存银行，而即便按照定期存款一年2.88%的存款利息，低于近年来3%至6%的通胀水平，养老金实际上一直在贬值。现在提出养老金入市，一个重要的原因正是为了改变养老金不断贬值的现状。当政府能否承担这个任务呢？这里权力、责任和能力的不对称问题，地方政府有管理养老金的权力，但是不承担投资亏损的责任，并且也没有投资的能力，需要选择合适的基金公司，这和董事会选择总经理一样，“选择”本身也是需要企业家才能的，这种才能地方政府不具备。有人会说，现在全国社保基金理事会管理的社保资金的收益不是很不错吗？但是，这是不具有可比性的。全国社保基金理事会管理的社保资金来自于中央财政预算拨款、国有股减持等，资金的来源并非直接承担养老责任的统筹账户中的养老金和个人账户中的养老金，可以视为纯粹的投资基金，因此，权力、责任不对称的问题就不那么严重。 ? 第四，目标难兼容。个人账户和统筹账户本来应该具有不同的功能，个人账户的养老金应该是“保险”功能，无论个人将来退休时是否需要养老金