煤炭资源税改革进程调研报告.doc

煤炭资源税据国家发改委能源研究所的报告显示，我国一次商品能源消费结构中化石能源占90.1%，其中煤炭占68.7%，是我国能源安全的基石。世界第一的煤炭资源总量、我国能源资源（富煤、贫油、少气）的基本特点和煤炭在能源生产及消费结构中的比例决定了煤炭在一次能源中的重要地位，更决定着以煤炭为主体的能源结构在今后相当长的一段时间内不会改变。但由于我国人口基数大，煤炭资源人均占有量仅为世界平均占有量50%，资源短缺已成为制约我国经济发展的一个非常重要的因素，唯一的选择就是走可持续发展之路，加大对煤炭资源的保护力度，切实提高煤炭资源的利用效率。 ??? 资源税作为调节煤炭资源利用的有效方式，在促进资源节约利用和保护生态环境方面具有不可替代的作用，更是促进可持续发展战略实施所运用的重要手段之一。而我国现行的煤炭资源税制度和相关规定，由于历史和认识上的原因，还存在很多问题和不完善的地方，难以有效发挥提高资源利用效率和保护环境的作用，己不适应可持续发展的需要。如何进一步改革和完善现行的煤炭资源税制度，构建符合科学发展观要求的煤炭资源税收体系已是必须正视的问题。 ??? 一、现行煤炭资源税税制存在的主要问题 ??? （一）现行煤炭资源税税制与可持续发展理念相悖 ??? 煤炭属于不行再生的矿产资源，而且可开采的储量有限，对煤炭资源应该公正开发和节省使用。权衡煤炭资源开采使用的指标是回采率，即开采出来的产量和可采储量之比。据2005年国土资源部、国家发改委对全国2.8万个各类煤矿矿产资源回采率普查（2005年后无此统计数据可查）结果显示。2004年，我国煤矿平均矿井回采率只有为46%，而其中2.6万个乡镇和个体煤矿矿井回采率仅平均为15%-20%。这就意味着有这样一种情况存在：一座储量为100万吨的煤矿，开采了15～20万吨就被废弃，地下还有80～85万吨煤炭资源没有开采使用，煤炭资源在开采历程中的浪费惊人。 ??? 而现行的煤炭资源税制度单纯的级差性质极大地局限了资源税制在调节资源利用中应有的作用。其按销售量定额计征的征收方式，征收的税额与浪费的资源储量、资源使用的回采率等指标都不直接挂钩。这样，不仅难以反映出政府通过征收资源税表达保护煤炭资源和限制资源开采的意图，更不能体现出煤炭资源本身的内在价值，因而也就无法起到遏制煤炭资源被掠夺和浪费的作用。其直接的结果便是相当一部分资源开采企业，因不愿投入更多的资本用于矿产资源的深入开采，在采矿的历程中，采取“吃菜心”的采掘要领，丢瘦拣肥、采厚弃薄、采易弃难，对矿产资源实行打劫式开采，造成开采的极度浪费。 ??? 总而观之，现行的煤炭资源税制度虽有促进资源的合理开发与利用的意图，但无法体现资源的环境成本，缺乏对资源开采企业和资源使用企业转变经济增长方式，提高资源利用效率的激励机制，难以达到保护资源和抑制资源浪费的初衷，与可持续发展的理念相悖。 （二）单位税额偏低且税率的设计缺乏对价格的反应机制 ?注：本文所称“回采率”指矿井回采率与采区回采率、工作面回采率无关。表1：???? 我国部分地区煤炭价格与资源税税负对比分析表 鄂尔多斯动力煤 山西大同动力煤 山西灵石2#焦煤 新疆哈密动力煤 吨煤售价 410元 525元 1025元 180元 资源税单位税额 3元 3.2元 8元 3元 资源税税收负担率 0.73% 0.61% 0.78% 1.67% 说明：本表吨煤价格统一采用2010年5月6日煤炭市场坑口含税销售价格，动力煤则统一采用发热量大于5500大卡的优质动力煤为对比对象。 ??? 说明：本表吨煤价格统一采用2010年5月6日煤炭市场坑口含税销售价格，动力煤则统一采用发热量大于5500大卡的优质动力煤为对比对象。??? 由表1可知，现行煤炭资源税单位税额焦煤8元／吨，普通煤2.5—3.6元／吨的单位税额相对于持续看涨的煤炭价格，明显偏低，税收的调控作用有限，利益驱动煤炭企业无序生产和恶性竞争，煤炭开采中的暴利现象仍然存在，也间接导致了自然资源的盲目与过度开采，不利于激励企业节约和循环利用资源。 ??? 同时，从表1还可以看出，各煤炭生产企业由于所处地域不同而造成市场价格的明显差异，但现行的煤炭资源税制度却不能准确反映出煤炭资源的市场流通价格，不因资源市场价格的变化而调整的机制也与市场机制的要求相背离，违背了价值规律，束缚了煤炭资源市场的发展。（如图1所示）在煤炭价格处于低水平时，这种局限不是很明显，而当煤价逐渐上涨时，煤炭资源税对资源使用的调节功能就会丧失。因为随着价格提高，在从量税率下，企业开采同样多的煤炭，所缴纳的税款实际相对减少了，这将变相鼓励企业为了获得更多收益而多开采资源。 图1：?????????? 煤炭价格与税负对比分析表?? ??????????? ?? ?同时，这种机制更导致煤