第四章,第2讲 中央与地方的关系(二).pptVIP

单一制 单一主权制：中央政府代表国家的所有宪法主权，立法权除了宪法基本权利外不受任何限制。 对比联邦制分散主权：中央大民主，地方小民主，按照宪法权限划分权力范围。 问题：中国实行单一制存在什么困难？大国民主的困境。 中国地方政府层级 中国的中央与地方立法关系 中央立法权在理论上无限。 《立法法》第八条中央立法保留事项：国家主权，地方政府的产生、组织和职权，民族区域、特区、基层自治，刑法、民法、基本经济制度、诉讼与仲裁，征收非国有财产，剥夺政治权利、限制人身自由。 第九条：全国人大可授权国务院根据实际需要制定行政法规，刑法、司法制度、权利自由例外。 不得授权地方人大根据地方需要先行制定地方性法规。 两难选择：“一刀切”还是法律空白？ 束缚地方民主，阻碍地方法治：或者越权，或者坐视 有限地方自治 地方管理本地事务的权力： 在不同法律、行政法规冲突的前提下制定地方性法规， 为执行法律、行政法规的需要根据当地情况制定实施细则，对地方性事务制定法规。 “较大市”：省会所在地以及经国务院批准认定的市，目前共66个。 问题：为什么只有较大市才有立法权？ 法律规范的效力等级 中央法律规范的效力一般高于地方法律规范，行政法规不论权限范围都高于地方性法规。对地方民主的含义。 但缺乏“中央最高原则”：没有规定中央部门规章和地方法律规范之间的等级，理论上的不确定鼓励“立法打架”和地方保护主义。 解决办法：提交国务院提出意见；如果认为适用部门规章，进一步提请全国人大常委会。程序复杂，极少采用。 “中央最高原则”的缺失 主要原因：中央的立法权没有受到限制，因而必须打上地方折扣。无限的中央集权混淆了正当与不正当中央权力，反而损害了国家法治的统一和完整。 回到划分权限的标准：影响范围还是重要程度？中央集权和地方民主之间的冲突。 中国一般认为中央应处理更重要的事情，例如立法法保留、法院管辖以及中央权限之缺失。 但是中央无法解决地方个案问题，缺乏必要信息，不了解地方情况。上访制度的困境。 问题：中央的政令为什么实施不下去？“上有政策，下有对策。”根本原因是没有人民支持。 人事控制关系 中央与地方的人事控制关系：宪法规定自下而上，下级人大选举本级政府和上级人大，但“潜规则”正好相反。执政党的作用。 总的特点：上级领导、监督下级，上级政府有权撤消下级政府的决定。 中国中央集权的最大问题是下级政府不是对选民负责，而是对上级负责，产生 “政绩工程”等各种不合理现象。 民族区域自治 单一制的多元化：中国的民族区域“自治” 使用自己语言文字的自由，保持风俗习惯的自由。 少数民族担任政府领导：人大常委会主任和政府首长应由少数民族担任。政策、财政自治。 现状：共144个“自治地方”，包括5个自治区、31个自治州、104个自治县，覆盖6000万人，少数民族人口的85%，占全国总面积60%， 问题：造成国家版图混乱。根据民主自治原则，是否有必要规定民族区域自治？符合平等原则？ 自治模式比较 多元化的单一制：特别行政区基本法 宪法与基本法：一种异常安排？ 国家统一一般假设政治、经济和社会制度与文化基本同质，例如美国各州和欧洲联盟的成员国。 中国的统一：政治而非法律的统一；为了安抚地方抵触情绪，以牺牲宪法统一为代价。 中央集权的困惑：地区之间可以存在很大差异，但中央政令应该统一实施。特别行政区：中国的“废止理论”？比较美国内战前后的联邦制度。 统一的意义：象征意义大于实质意义 边境控制如同两个国家； 中央控制约束特别行政区的政治和法律发展，居留权问题和立法会及特首直选。 特别行政区的自治模式 基本特点：行政、立法、司法、财政高度独立，人事、外交和防务有限自治。 全国人大授权特区按基本法“高度自治”，中央和地方不得干预。 财政独立：自行支配，中央不征税，特区不上缴；成立单独关税地区，单独加入WTO。自治程度高于联邦。 立法高度自治：仅适用列举的全国性法律，原有法律继续有效；但全国人大常委会备案审查，发回者失效。自治程度高于联邦。 司法高度自治 独立的司法权和终审权，但对于国防和外交等国家行为没有管辖权，受制于中央对基本法的解释 全国人大常委会对基本法具有最高解释权，授权特区法院对“自治范围内的条款自行解释”。 如需解释中央管理事务或中央和特区关系条款，且影响判决，由终审法院提请人大常委会解释。 立法疏漏：如果终审法院不提请怎么办？ 香港的马伯里？吴嘉玲诉入境事务处 香港居民在香港以外出生的中国籍子女是否永久居民？ 《基本法》第24二（三）条规定居民权 香港法院有权审查特区立法是否符合基本法？基本法第19条赋予法院以宪法管辖权？但英国和殖民地统治时期没有。 法院有权审查全国人大立法是否符合基本法？马伯里走得太远了？州法院有权判决联邦立法违反州宪？ 解释哲学：对宪法权利采取目的论