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我国公共服务改革和发展中的政府监管问题 （作者:___________单位: ___________邮编: ___________） 内容摘要：在市场经济条件下，政府在公共服务（Public Services）供给方面发挥着直接提供、资金供给和监管三种作用。目前我国公共服务实现了供给主体多元化，但存在覆盖领域窄、财政供养不规范、绩效管理不严格、过度市场化又缺乏严格的监管等问题。深化事业单位改革、改善公共服务必须要完善政府管理体制，通过必要的财政支持提供全覆盖的基本公共服务，同时应加强绩效评估、强化政府监管，以保证公共服务全覆盖、高效率和高质量。 关键词：公共服务，政府监管，政府内部监管  为落实科学发展观、实现经济社会的协调发展及建立和谐社会，必须加强政府的公共服务职能。十六届四中全会明确提出：“推动政府依法行政，加快转变职能，深化行政体制改革，真正实现政企分开、政资分开、政事分开，主要运用经济和法律手段管理经济活动，集中精力抓好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。如何动员多种资源、通过多种形式有效地提供公共服务，如何在引入竞争机制的同时建立有效的管理制度以保证公共服务提供的公平性、质量和效率，是党和政府在执政理念、制度建设和行政能力上面临的多重挑战。 一、公共服务与公共服务监管 （一）公共服务与政府责任 “公共服务是指提供给大众的具有以下特性的任何一种服务：在这些服务的提供过程方面存在着潜在的严重市场失灵（被宽泛地解释为公平与效率原因），这说明了政府介入的合理性，政府介入的方式包括生产、资助和监管”（Grout Stevens，2003）。这里所讨论的公共服务，是指传统上在我国由事业单位提供的科技、教育、文化、医疗卫生、体育等具有准公共物品或半公共物品特征的社会服务事业。 由于存在不完全竞争、不对称信息、外部性以及社会公平问题等，不能完全依靠市场机制提供公共服务。无论是计划经济国家还是市场经济国家，政府都必须深度介入和积极干预公共服务的供给。政府干预的主要方式包括直接提供公共服务、付费购买公共服务和对多种服务供给主体进行监管。对传统的公共服务如基础教育，世界上大部分国家都由政府开办的机构直接提供。在基本医疗服务方面，英法等国主要由政府直接开办医疗机构提供；美国、荷兰等国也有政府开办的医院，但更多依靠政府、商业保险机构和个人提供资金，向盈利和非盈利的医院购买服务，同时由政府监管机构、行业自律组织和消费者权益保护组织等对服务价格、质量等进行监管。 需要强调的是，现代国家的一个基本特征就是政府在向全民提供基础教育、公共卫生、基本医疗保障服务等基本公共服务的财政责任。与现代财政制度相伴而生的就是有效的公共审计制度，保证政府开支的公平性和有效性。 （二）公共服务监管 在过去二十多年，发达市场经济国家兴起了新公共管理运动，其主要内容之一就是在传统的、政府主导的公共服务领域引入市场机制，即分离政府作为公共服务购买者和供给者的职能，引入其它非营利机构和营利性机构，通过一种竞争性的机制实现资源的有效配置和改进公共服务的质量。一些发展中国家和经济转轨国家也在不同程度上实施公共服务的市场化取向的改革。建立完善的监管体系、加强政府监管职能是改革的重要内容之一。 广义上的监管是指监管者“运用公共权力制定和实施规则和标准”，以干预各种行为主体的经济和社会活动，包括产品和服务的价格、质量、进入和退出等经济性内容以及安全、健康、卫生、环境保护等社会性内容（Breyer，1982； Hood等，1999）。监管是克服自然垄断、信息不对称、外部性以及解决公平性问题的重要手段。 相对于传统行政管理系统（Administrative System）的层级制结构和命令与控制模式，监管的本质与核心在于它是一种基于规则的管理。随着市场的扩展和分工的深化，交易活动的复杂程度越来越高，政府在通过有效的监管以保证市场有效运行及社会和谐发展方面的作用变得越来越重要。过去一个世纪全球市场经济的发展过程，同时也是政府监管职能不断扩展和完善的过程，这导致了现代市场经济国家作为监管国家（Regulatory State）的兴起（Moran 2002; Glaser Shleifer, 2003）。 公共服务监管是指，政府运用公共权力制定和实施规则与标准，以约束（政府内或政府外）独立运营的公共服务机构，以确保公共服务的提供效率和公平。 从监管所约束的对象的角度来看，对公共服务的监管可以分为政府内监管（regulation inside government或regulation within government）和商业性监管（