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试论统筹城乡发展的三个层面和政策取向 （作者:___________单位: ___________邮码: ___________） 　　论文摘要：本文从空间、产业和社会进步三个方面，分析了城乡经济和社会统筹协调发展的内涵，提出了统筹城乡发展的致策取向，即实现城乡平等和增加农民收入、制度创新和调整分配格局，建立城乡联盟的统一战线。 　　论文关键词：统筹城乡；城乡空间；城乡产业；社会进步 　　政府是统筹城乡发展的主体。这不仅是政府职能的要求，而且也是市场经济赋予的历史使命。城市与农村虽然是两个不同性质的经济社会单元和人类聚落的空间，但同时又是相互依存、融合竞争的统一体。城市的繁荣要有农村的需求和支持；农村的发展也离不开城市的扩散和带动。在市场经济条件下，由于城乡的物质资源、社会结构、生产手段、生活方式以及人的文化素质的差异，城乡处于不平等竞争状态，城市相对于农村在发展上总是处于优势，而农村则处于弱势。但是，无论从国民经济发展与增长，还是从社会稳定来说，这种优势和弱势的关系都不允许成为城乡自由竞争的依据和手段，否则，将由于农村的相对落后而难以实现现代化和国家的长治久安。面对这种情况，任何一国政府，特别是发展中国家的政府，为了使城市优势能够成为促进农村发展和城乡互助互利的积极因素，不得不利用“看得见手”，统筹城乡发展，构建城乡良性互动机制。这就是政府之所以要统筹城乡发展的内在原因及其理论依据。 　　政府统筹城乡发展统筹什么?用十六大报告的表述，是指物质文明建设、政治文明建设和精神文明建设。统筹城乡发展的对象包括城乡经济、社会发展的方方面面，内涵丰富。从我国现阶段城乡关系的现实看，当前各级政府应重点做好三个层面上的协调发展，即统筹城乡空间、统筹城乡产业和统筹城乡社会进步。 　　1统筹城乡空间 　　城市和农村是人类生产、生活的全部空间，其空间布局和规模比例既受到经济发展水平的制约，又受到自然地理条件的影响，由不得人们主观臆断，是自发决定的结果。我国现存的城乡空间布局是在计划经济体制下形成和发展起来、带有浓厚的行政圈定色彩。从许多国家经验看，调整与优化我国的城乡空间结构，矛盾多且任务繁重，当前特别应注意如下三个问题： 　　1．1正确处理城乡布局与城乡差异的关系 　　统筹城乡空间布局不是要消灭城乡差异，而是在保持城乡差异特色的同时，统一规划城乡布局，充分发挥城市和农村的各自优势。城市化的进程自然引发城乡布局的调整。但是，调整城乡布局必须有利于保持城乡差异，充分发挥城乡功能差异、行业差异和景观差异的优势作用。城乡分开是社会发展的必然产物。无论经济社会如何现代化，城乡差异仍然是定义城市、区别农村的标准。我国出现了许多“城不城，乡不乡”的地域，从外部景观上看，“走了一村又一村，村村象城市，走了一城又一城，城城象农村”，正是城乡差异不明显的具体反映。因此，合理布局城乡空间的前提条件是准确定位城乡差异，否则，紧凑型城市无边界的扩张，和开敞型农村越来越一个样。 　　1．2尊重城乡布局规律，防止“长官意志”决定 　　城乡空间结构包括城乡规模、人口比例、地点配置等结构。一国或地区的城乡空间结构主要由经济发展水平和人文地理条件决定。经济发展水平制约城乡规模及人口比例，是经济发展过程中自发决定的。而且，城乡的地点选择受到历史、地理、生活习惯、技术条件的影响，是自然选择的结果。不能由“长官意志”决定。中国人口众多、国土面积广阔、经济自然条件各不相同，在这种情况下，统筹城乡空间结构要特别尊重客观规律，防止计划经济的决策方式，主观决定城乡布局。虽然城乡空间结构是经济发展水平自主决定和人文地理条件自然选择的结果，但是政府也可以发挥两方面的积极作用：一是政府可以实施灵活的工商企业政策、土地政策和劳动力流动政策，使有潜力的小城镇在条件成熟时自发形成新城市，现有的城市也可以随着经济发展而不断扩大规模；二是可以通过专家对城乡的各种功能和配套条件进行论证规划，在继续增加城市基础设施建设的同时，加大农村道路、电网、自来水建设投入，以利于营造良好的生产、生活环境。 　　1．3坚持大中小城市和小城镇并举，协调发展 　　大中小城市和小城镇协调发展，是中国国情和城市化的客观要求。中国是世界上第一人口大国，到人口峰值时城镇人口总量将超过10个亿，城市化任务之重，是世界上其他任何国家无可比拟的。无论是仅靠大城市，还是仅靠小城市都不可能容纳如此多的城镇人口。所人，统筹城乡空间必须坚持大中小城市和小城镇并举，协调发展。协调发展最根本的要求是，各类城市的区域布局和规模结构要科学合理，形成健全完善的城镇体系。在一定的区域范围内既有大中城市，也有小城市和小城镇，各类城镇依其在城