对建立国有资本经营预算支出管理制度若干建议.docVIP

如果要在中央层面建立国有资本经营预算制度，有必要提前研究预算支出方向及其管理办法。在明确了国有资本经营预算支出范围是国企改制重组成本支出、对现有出资企业补充资本金、向社保基金转移性支出、向公共财政转移性支出的基础上（见张永伟“国有资本经营预算的支出方向要合理可行”，国务院发展研究中心《调查研究报告》，2005年第116号。），本文对建立国有资本经营预算支出管理制度的有关问题，提出初步建议。　　一、国有企业改制重组成本的支出管理　　（一）做好改制基础工作　　国务院国有资产监督管理委员会（以下简称国资委）需要制定中央企业改制基本规划，明确中央企业改制总体时间表，测算总的改制成本支出量和阶段性改制成本支出量。这项工作的实质是编制中央企业改制重组支出的年度和长期预算。　　（二）确定支出对象和支出程序　　对能自行支付改制成本的企业，其改制成本支出可由企业在按规定上缴收益前先行扣除，但改制成本的测算需经国资委审定。　　对卖不抵支、不能自费改制的企业，其改制成本不足部分由国资委从国有资本经营预算的支出项目中支出。所需资金缺口可由改制企业先测算后报国资委审定。　　（三）根据“实际发生”进行支付　　国企改制重组支出预算是在一个预算年度内根据总体改制重组情况做出的一个预先性安排，但在向改制企业支付的时候，不宜预先拨付，以防改制资金被挪用，而应采用“实际发生制”，即在改制方案批准后，改制实施时由国资委即时拨付，可一次性拨付，也可根据改制阶段分批次拨付。　　（四）要做好与公共财政等相关支出的有效衔接　　一些地方（如厦门等地）原来成立的改制重组基金，在建立国有资本经营预算时，经过对原有一些科目进行调整，可以与国有资本预算中改制重组支出项目合并。　　对于公共财政方面每年用于政策性破产、行政关闭、分离企业办社会等的费用，在国有资本经营预算建立后，就有一个有效衔接的问题。为保证国企改革的稳步推进和相关支出的连续性，公共财政宜在一段时间内继续维持上述有关的改制重组支出。　　（五）预防三种可能的错误倾向　　防止改制企业生成“改制依赖症”。国资委在统筹支付改制成本不足部分后，容易使一些改制企业产生“改制早晚由国资委兜底”的错觉，从而推卸改制责任，生成依赖症。因此，国资委在统筹支付部分企业改制成本的同时，应进一步明确改制重组工作的责任，本企业的改制具体工作仍要以改制企业为主进行。　　防止改制企业弄虚作假，夸大改制成本。一旦改制资金不需企业自行解决了，改制企业就容易滋生故意造大改制成本以骗取更多改制费用的冲动。应制定相应的惩罚措施，对违规者进行有效惩戒。　　防止改制企业挪用、滥用改制费用。应制定相应的措施，对擅自挪用、滥用改制费用者进行惩罚。　　二、对现有出资企业补充资本金的支出管理　　（一）做好基础工作　　要尽快提出国有经济布局和结构战略性调整的总体思路，制定国有资本调整的具体规划和方案，从而明确国有资本需要控制和加强的具体行业或领域，这是国有资本经营预算进行资本性支出的基本依据。　　（二）严格限定企业范围　　需要补充资本金的出资企业应同时符合以下要求：所在行业对国家有战略意义，确是国有资本需要控制、加强与支持的领域；企业确实需要资本金支持。　　应严格禁止或限制对以下类型的国有企业补充资本金：根据国有资本有进有退原则需要或可能从所在行业或领域逐步退出的国有企业；长期亏损、扭亏无望的国有企业；资本金相对充足、无需国有资本再投入的国有企业。　　（三）建立资本金支出管理咨议机构　　资本金支出管理是考验国有资本经营预算制度有效运行的关键，而资本金支出对预算编制机构的要求非常高，要对国有资本总体布局、产业发展、企业运行等有清晰的把握，否则，支出不科学，就会使国有资本经营预算回到计划经济时代“一平二调”的老路，整个国有资本经营预算制度就失去价值。建立资本金支出管理咨议机构的主要目的就是保证国有资本投入的科学性。　　该机构的具体作用有三：对国有资本预算中补充资本金的支出提出总体意见；对向每个具体企业补充资本金的动议进行评估并提出咨询意见；对资本金支出效果进行评估。　　咨议机构的组成应有广泛代表性，可包括财政、发改委等政府机构以及专家学者等。　　（四）规范资本金补充程序　　第一步，企业或国资委有关部门提出补充资本金的动议，详细说明需要补充资本金的数量、原因；第二步，国资委进行初步审查，再提交有内外部专家组成的咨议机构进行评议；第三步，咨议机构评议并提出意见；第四步，由国资委根据咨议机构意见及相关信息，确定需要补充资本金的企业对象和投资数量，汇总后编入国有资本经营预算，经审定后执行。　　（五）建立与财政部、发改委、税