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　　福利行政法观的经济学基础(5)行政法论文 五、“凯恩斯革命”与福利行政法观 到了二十世纪二十年代末三十年代初，爆发于1929-1933年的世界性经济危机，给资本主义世界带来了致命的冲击。这次经济危机的时间之长、程度之深都大大超出了人们的预料。按照传统的经济理论，无论经济繁荣或衰退，政府都不应当积极干预经济活动，“看不见的手”会自动把经济导向稳定状态。可是，这只“看不见的手”并没有把资本主义国家从经济危机中拯救出来，政府不得已而采取的干预政策却或多或少地减轻了经济危机的“阵痛”。面对严峻的挑战，经济自由主义显得软弱无力。资产阶级理论家们真正地认识到，对这种社会形势，除了政府之外，没有任何一个组织或个人能得以应付，政府的角色必须重新塑造。 1932年，倡导改革的罗斯福当选为美国总统，开始实施新的内政政策，史称“罗斯福新政”。“新政”是一系列工业、农业、财政金融和对外经济政策、法令的总称，其基本精神是如何运用行政权力来调节国民经济。美国经济学家怀纳(J.Viner)、克拉克(J.Clark)等提出的，有关国家应主要通过财政政策加强干预的政策建议，直接影响了罗斯福和他的经济顾问们。特别是他们关于公共工程投资反萧条作用的论述，以及关于公共工程投资“经济稳定器”的设想则对行政私法行为的必要性和可行性在经济学上进行了论证。 由此，“新政”使行政权的扩大从实践中的必要发展为在理论上得到认可。罗斯福政府实现了对几乎所有社会生活领域的全面管制。以此为契机，系统的公共福利制度也得以建立。正如美国历史学家洛克腾堡所说的那样，“1933至1938年这六年，标志着美国制度上的巨变。……首先是大大扩展联邦政府的权力，加强国家的作用。……30年代的改革者们几乎毫不怀疑地运用国家的强制作用，以达到改革的目的。……运用政府的权力，不仅管束企业界，而且支持成立工会，给上年纪的人发放养老金，救助伤残人，救济穷苦人，向被遗忘的人们伸出援助之手。”他认为，“新政”“使十九世纪的个人主义让位于强调社会保障的集体行动”。 虽然“新政”实现了西方国家政府职能的一次根本性变革，但是“新政”时期的经济学说却未能引起西方经济学史上的变革。时代呼唤出来一个全新的经济理论——政府干预主义。英国经济学家凯恩斯（J. Keynes）在1936年出版的《就业、利息和货币通论》一书中，系统地提出了政府干预的政策主张。凯恩斯认为，完全的市场机制是“看不见的手”充分发挥作用的基础。但是，在现实生活中关于完全市场机制的假设往往并不存在。信息不对称、交易成本、经济行为的外部效应以及交通运输约束等情况的存在，常常使得市场机制失灵（market failure）。据此，他认为应当放弃主张自由放任、无为而治的经济自由主义，在市场失灵的情况下，国家应当积极地干预经济，扩大政府职能，以刺激投资和消费。同时，他认为政府直接投资不仅可以弥补私人投资的不足，而且政府每增加一笔净投资，还可以通过乘数效应带动私人投资和消费，使国民收入量比最初的净投资额有成倍的增长。因此，凯恩斯“希望国家多负起直接投资之责”。总之，政府的责任就在于运用各种政策以纠正市场失灵，保证资源优化配置，抚平经济周期波动的创伤，促进经济发展。只有政府为社会发展提供全方位的服务，才能使公共利益最大化。 后来，凯恩斯的理论发展为凯恩斯主义。并且，以1944年英国政府《就业政策白皮书》的发表以及1946年美国《就业法》的通过为标志，它成为了西方主要资本主义国家的“官方经济学”。政府干预主义终于取代了经济自由主义的“正统”地位，从而实现了政策上的“凯恩斯革命”。我们认为，如果说“新政”为西方国家政府职能的转变提供了实践基础的话，那么“凯恩斯革命”则为行政权作用范围的扩大在经济学上提供了理论论证和依据。 从此，行政权力开始大举渗透到社会生活的各个方面。在各种宏观调控政策被广泛运用的同时，政府又进行了大量的直接投资。特别是第二次世界大战结束后，随着各国经济的恢复和高速发展，行政权更加日益膨胀，行政立法大规模出现。在社会生活中，行政权的作用已经是无所不在，无时不在，以促进公共福利为目的行政服务功能得到了极大的发挥。 面对新形势，“福利国家论”应运而生。“福利国家论”认为，在社会关系日益复杂的形势下，国家不仅应该保障个人自由，而且还应为个人提供充分的生存条件或福利保障，以促进个人幸福，并为此可限制个人自由。具体地讲，在行政主体与相对人的关系中，行政主体被认为几乎只有义务、职责或责任，即不断为公民谋取“福利”；行政主体与相对人之间的关系，是一种服务与合作的关系。这一关系决定着行政法的性质及其发展，也决定了行政职能不断扩大的必然性和必要性。 尽管随着“福利国家”等现象的出现，“公务说”已经不能全面界定行政法的外延，“公共利益说”、“新公共权力说”等相