中国尚未完之转型中的土地制度改革挑战和出路.doc

PAGE36 / NUMPAGES40中国尚未完之转型中的土地制度改革：挑战与出路中文摘要：本文首先讨论了土地作为一种地方政府主要政策工具在中国当前增长模式和城市发展过程中所起的关键作用， 以及由此引致“土地财政”对我国经济、社会乃至环境可持续发展带来的重大影响。然后，本文分析了城市化背景下我国现有的征地制度、农村集体建设用地管理体制以及农地承包制度存在的主要问题， 并提出未来我国土地制度改革的主要方向和配套改革措施。关键词： 中国增长模式， 土地财政， 土地制度， 联动改革英文摘要：The paper first discusses land as a key policy instrument employed by local governments and its roles in China’s growth model and urban development. This is followed by an analysis of the main challenges in the country’s land requisition system, rural collective construction land administration system and agricultural land system. Finally， a coordinated reform package is proposed for China’s land system. Key words: China’s growth model, Land finance, Land System, Coordinated reform 中国尚未完之转型中的土地制度改革：挑战与出路 本研究得到了国家自然科学基金（城市化过程中的农地制度与相关社会保障研、国家社科基金重大项目（城乡经济社会一体化新格局战略中的户籍 制度与农地制度配套改革研究08-ZD025）、科技部支撑项目(2006BAJ11B06)城乡经济要素配置评价关键技术研究、北京大学—林肯研究院城市发展与土地政策研究中心资助。通讯作者及地址：汪晖，浙江省杭州市凯旋路268 号浙江大学公共管理学院土地管理系，310020，联系电话：（0571电子邮件：wanghuidn@一 引言土地改革是中国当代经济转型过程中的一个关键环节。 上世纪70年代末和80年代初开启的中国改革开放伟大进程，就是从农村土地制度改革开始的。通过赋予农民对农业生产的决策权和土地的剩余收益权，“农村联产承包责任制”改革极大调动了农民的生产积极性，极大地促进了农业增长和农村经济发展（黄季焜等， 2008）。以土地改革为核心的农村改革，极大地解放了被计划经济时期人民公社体制、计划价格体制乃至于以重化工业发展优先的发展战略束缚的社会生产力，并为农民收入和生活水平的提高、城乡粮食和副食品供应的保障，以及80年代以乡镇企业发展为标志的乡村非农产业大发展打下了良好的经济基础（林毅夫等，1999）。进入本世纪以来，随着中国经济增长速度的进一步加快，中国的城市化进程也开始加速推进。城市化过程的加速在推动农村人口大规模向城市迁移的同时，也带来了城市实体规模的迅速增大和城市空间范围的大幅度扩展。但是，在中国城市化的两个主要维度，也即“人口城市化”和“空间城市化”两方面， 都出现了一系列突出矛盾和问题， 而这些矛盾与问题都或多或少与我国现有土地制度存在的根本性体制缺陷问题有紧密关联。本文将在讨论中国城市化过程中既有土地制度面临的主要矛盾与挑战的基础上， 提出未来我国土地制度改革的主要方向和配套改革措施。文中的主要分析和观点，主要是基于近年来笔者以及其他研究者对中国土地制度和地方实践的研究成果，在一定程度上可以看成我们对已有工作的一个初步总结。本文剩余部分安排如下： 在第二部分， 我们将首先讨论土地作为一种地方政府主要政策工具在中国当前经济增长模式和城市发展过程中所起到的关键作用， 以及由此引致“土地财政”模式对我国经济、社会乃至环境可持续发展带来的重大影响。在第三部分， 我们将分别讨论城市化背景下我国现有的征地制度、农村集体建设用地管理体制以及农地承包制度存在的主要问题，同时指出既有的中央政策应对和地方改革方案往往只能够起到“头痛医头、脚疼医脚”、治标而非治本的作用，有些甚至反而与提高土地利用效率、促进社会公义的改革方向背道而驰。 文章第四部分提出了一个化解中国土地制度改革主要矛盾的系统性改革方案，并指出这种改革对改变我国当前不可持续的经济增长和城市发展模式，对中国顺利实现其尚未完成之经济转型具有非常重大的意义。二 土地在中国当前经济增长和城市发展模式中的核心作用进入本世