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解决预算编制与执行“两张皮”对策研究 　　摘 要：当前军队预算编制与执行“两张皮”的问题严重影响了军队预算的权威性和效用性，导致军队各级各单位经费收支存在失控的隐患，为更好的解决这一问题，本文从军队预算编制与执行“两张皮”的现状、成因入手，深入探讨了解决的基本思路。 　　关键词：军队预算；编制执行；问题；对策 　　军队预算是按法定程序编制、审批的经费收支计划，军队各级财务部门都应按照事先编制的预算进行经费收支，但在实际预算执行过程中，却总存在预算编制与执行“两张皮”现象或脱节问题，这种现象已成为军队预算管理中的顽疾，降低了有限经费的使用效益，影响了军队的全面建设。 　　一、预算编制与执行“两张皮”的现状 　　当前军队预算编制与执行“两张皮”现象主要表现为：一是编制预算之初，就没有准备执行，也不是按单位经费实际收支和事业任务需要来编制预算，而是片面卡标准、套比例，人为拼凑数据，把预算控制在上级规定允许的范围之内，甚至搞两套预算，一套报单位党委审定，一套向上级上报。二是临时增加经费开支项目，且数额巨大。这些经费开支项目大部分是单位主要领导动议，经过党委集体研究批准，主要是基本建设工程，建设周期长，经费数额大，导致已编制完成的预算一再修改，超过上级的标准及要求。三是执行过程中根本不对照预算，预算形同虚设。当前有些单位在预算执行中自行其是，资金拨付、经费开支不对照预算项目，预算上有的开支，没有的也开支，使预算调控成为空话，造成预算执行的随意性。四是审计意见执行不落实。 预算审计工作完成后，审计部门对被审计单位部门下达了预算审计意见书，对各单位的预算编制情况作出了客观公正的评价，既有调减，也有调增，但有的单位和部门没有严格按照批准的预算执行，预算审计意见执行不落实、不认真，追加经费时预算也不作调整。 　　二、预算编制与执行“两张皮”的成因 　　导致军队预算编制与执行“两张皮”现象的原因，主要可以归纳为以下几个方面： 　　（一）现行预算编制体制不完善 　　军队各级财务部门编制的预算就是法规，但在实???编制工作中，预算编制人员在主观上没有真正重视预算编制工作，预算编制过程中随意性较强，主观操作色彩浓厚；预算编制体制的改革没有能够与预算编制方法的改革及时跟进；预算决策权、编制权、执行权与监督权没有形成有效的制衡机制；预算评估机制也有待进一步完善；各单位预算编制人员少，力量薄弱，零基预算方法运用扭曲变形。 　　（二）预算执行过程中主动性不够、责任感不强 　　当前军队各级财务部门主观上缺乏预算执行的主动性，各单位财务部门在执行预算过程中或多或少都存在着本位主义思想，不愿意积极主动的按照编制好的预算进行执行；同时在军队预算执行过程中没有严格的责任制管理措施，预算管理中的责权利关系不够明晰，缺乏完善的约束与激励机制，造成了在预算执行过程中财务人员责任感不强，任意改变预算用途，超范围开支、超标准开支、随意调整预算的现象时有发生。 　　（三）预算监督及专项考核缺失 　　当前在军队预算编制与执行过程中明显存在监督不到位、不能严格执法的现象。预算监督不到位主要是指预算从开始编制到执行结束，公开性、透明性较差，更多地强调了财务监督，而忽视群众监督；更多地的注重事后监督，而忽视事前监督及预算执行中的跟踪问效。同时很多单位都没有对预算管理进行过专项考核，有个别单位进行了考核，但预算考核的方法与标准也不一致。对于监督考核结果的处理往往流于形式的多，真究实抓的少，没有把预算考核绩效同领导责任挂钩，预算执行不执行，经费超支不超支对单位评先进、主官升迁没有联系；对违规的单位和个人也没有界定责任和处罚依据，因而削弱了预算的约束力。 　　三、预算编制与执行“两张皮”的对策 　　（一）提高思想认识，增强预算法制观念 　　预算是从宏观上把握军队各项经费投向投量，确保军队各项经费合理分配和使用的重要手段。要解决预算编制与执行“两张皮”问题，首先要做到提高思想认识，增强预算法制观念。具体来说一要牢固树立预算就是法规的意识。把预算管理作为单位的一项重要工作列入议事日程，组织学习国家和军队的财经政策方针和上级的有关财经标准制度，定期了解经费开支情况，具体分析预算管理上出现的或可能出现的问题，井提出切实可行的解决办法。二要严格执行编制预算。每年军队各单位编制的预算一经批准，必须当作法律来执行，不执行就是违法，任何个人无权变更或追加，防止预算流于形式。三要注重宣传，各级党委和财务、审计部门要多渠道、多形式地广泛宣传预算的作用和执行预算的重要意义，切实把预算管理工作当成军队建设的大事来抓，自觉养成编报好预算、执行好预算的良好风气。四要认真组织学习有关军队经费预算的规定，组织相关人员学习有关财务标准制度，定期进行预算知识大比武，对优胜单位实施奖励，并进行通报表彰，对成绩靠后的单位进行批评，