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论基于人大政府绩效异体评估 　　摘要：我国的政府绩效评估一直沿循了政府主导的内部评估路径，这是当前评估陷入困境的根本原因。偏于单纯追求管理技术系统自洽性的研究思路，导致在“谁来评估”问题上缺乏重视及深入探讨。政府绩效评估在作为技术工具的同时意涵着重要的政治责任，应站在治理范式转型的高度来考量政府绩效评估的定位及评估主体构建问题。作为一种公共治理机制，政府绩效评估应开辟实质意义上的异体评估路径，构建以人大为核心主体的异体评估框架。人大主导的评估模式自成系统，它一方面能够通过评估途径引导督促政府落实公共责任和推动行政管理体制改革，另一方面能够通过持续性的外部压力机制促成政府内部评估模式的完善及深入。 　　关键词：政府绩效评估；公共治理；异体评估；人民代表大会 　　中图分类号：D035.1文献标识码：A文章编号：1003—0751(2012)05—0007—06 　　自科学发展观思想提出以来，政府绩效评估受到中央和地方政府的普遍关注，成为政府部门推行管理创新的重要举措，全国范围内掀起了一场持续10年之久的政府绩效评估热潮。但是，就最近几年的评估实践结果而言，该项工作的实施成效远低于预期并颇受质疑，存在着评估工作被改造为新的政绩工程、盲目攀比跟风现象及运动式评估等诸多问题。在理论研究方面，我国至今还没有形成能够切实指导评估实践的统一的系统性理论，更未能建立起一套规范的政府绩效评估制度。反思我国政府绩效评估陷入困境的根源，从基本制约因素入手寻求新的理论突破，是摆在我们面前的一项重要课题。 　　一、理论困惑与实践困境之源：谁来评估在我国的政府绩效评估运动中，相继出现了以山东青岛为代表的“改进型目标责任制”、以山东烟台为代表的“社会服务承诺制”、以河北邢台为代表的“效能监察”、以福建漳州为代表的“效能建设”、以辽宁沈阳和江苏南京为代表的“公民评议政府”、以甘肃兰州为代表的“第三方评估”、以安徽淮南为代表的“党政群团一体化”等至少九种评估模式。①但无法回避的现实是，这些实践模式都内含了一个共性特征：评估活动是由政府系统内部主导的。尽管上???评估实践中不同程度地注意了吸纳公众参与和引入民间力量，但往往形式大于内容，主导权仍然掌握在政府手中。 　　“谁来评估”是政府绩效评估体系设计中的一个基础的、首要的问题，是绩效评估研究的逻辑起点。就政府绩效评估的基本逻辑框架“为何评估——谁来评估——评估什么——如何评估——评 　　收稿日期：2012—05—29 　　*基金项目：教育部人文社会科学研究青年基金项目《基于“异体评估”和结构方程模型(SEM)的政府绩效评估体系构建研究》（11YJC810011）、中央高校基本科研业务费种子基金项目《我国政府绩效评估的理论创新与体系重构》（N100414003）、教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目《中国社会转型中的政府治理模式研究》（08JZD0018）、辽宁省社会科学规划重点项目《基于科学发展观的辽宁市级政府绩效评估指标体系研究》（L08ATJ001）的阶段性成果。 　　作者简介：高洪成，男，东北大学文法学院公共管理系讲师，博士（沈阳110819）。 　　娄成武，男，东北大学文法学院公共管理系教授，博士生导师（沈阳110819）。 　　估何用”而言，五个环节之间存在着严密的逻辑关系（如图1所示）。根据政府绩效评估发展阶段的不同，每个环节在该评估链条中的重要程度渐次发生变化：在评估引进阶段，“为何评估”非常重要，旨在统一认识，确立评估的重要地位；在就评估意义达成一致后，便需要解决及澄清“谁来评估”的问题，而“谁来评估”又需要同“为何评估”紧密联系在一起进行理解，对“为何评估”的理解深度在很大程度上又决定着“谁来评估”；评估主体确定之后，需要重点解决“评估什么”的问题，将评估内容尽可能科学地分解到评估指标体系之中，并选取测评方法；前面三个环节解决以后，评估将要进入实际操作阶段，需要研究应该如何发起、组织和实施评估；“评估何用”旨在通过对评估结论的科学使用以充分发挥其结果导向功能。 　　图1政府绩效评估逻辑框架 　　从国内政府绩效评估的发展现状看，系统性、科学性的政府绩效评估理论及实践模式均尚未形成。这个阶段的首要问题是必须明确“谁来评估”的问题。“谁来评估”环节直接决定着“评估什么”和“如何评估”两个环节，也深刻地影响着“评估何用”。只有在切实理解并确定了“谁来评估”之后，才能开展好后续工作。评估主体问题解决不好，会造成整个链条内容朝着错误的方向演化。 　　目前，国内学界已逐渐形成共识，认为政府绩效评估的内部评估路径是造成我国评估困境的主要原因和根源性问题。评估主体过于单一的内部取向，直接损害了政府绩效评估的公允性、科学性和连贯性。②然而，尽管有此共识，但在评估主体的选取及主体结构安排方面却又一直相对缺乏足够