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论我国行政公诉制度建构 　　摘要：行政公诉是由检察机关提起的行政诉讼，建立行政公诉制度既是监督行政机关依法行政、保护公共利益的有效途径之一，也是完善现行行政诉讼制度的客观需要。明确检察机关提起行政公诉的主体资格，界定检察机关提起行政公诉的范围，设立行政公诉的程序对于建构我国行政公诉制度具有重要意义。 　　关键词：行政公诉；检察机关；受案范围；程序 　　【中图分类号】D926.34 【文献标识码】A 【文章编号】1671-7287（2012）01-0027-06 　　行政公诉是指检察机关针对行政机关侵害公共利益的违法行政行为提起行政诉讼，请求人民法院对案件进行审判的活动。我国现有的行政诉讼制度属于行政自诉制度，只有行政相对人认为行政机关的具体行政违法行为侵犯其合法权益，才能作为原告提起行政诉讼。检察机关虽然享有对行政诉讼的法律监督权，但不能作为原告享有起诉权。上述规定致使行政诉讼的受案范围较窄，不利于公共利益的保护，已不能适应社会发展的需求。建立行政公诉制度对于监督行政权的合法行使，弥补行政自诉制度之不足，维护公共利益，构建和谐社会具有重要意义。 　　一、检察机关提起行政公诉的资格 　　在我国，检察机关既是法律监督机关，有权对行政机关是否依法行使职权与履行职责的行为进行监督；又是公诉机关，依法享有公诉权，应当赋予其对侵害公共利益的行政行为提起行政公诉的资格，以保障其法律监督权落实到位。 　　1.检察机关提起行政公诉的理论根据 　　行政权是一种较为强大、容易膨胀和扩张又极易被滥用的公权力，为了防止行政权力被滥用，减少行政权力因过度膨胀而带来的危害，必须建立起一种有效的权力制约机制。我国行政诉讼制度的建立便是审判权制约行政权的重要体现。目前，我国仍缺乏检察权对行政权的行使进行有力制约的机制。从《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）实施20多年的司法实践来看，审判权对违法行政的监督十分有限。《行政诉讼法》只是将侵犯公民、法人和其他组织合法权益的具体行政行为纳入行政诉讼的受案范围，侵犯公共利益的行政行为则被排除在受案范围之外。提起公诉是检察机关的基本职能，也是其行使法律监督权的重要途径和方式之一。检察机关提起行政公诉，有助于其更为全面、有效地行使法律监督权，弥补现行行政诉讼制度在保护公共利益方面的缺陷，发挥检察权对行政权的制约作用；同时，可以使更多的行政行为进入司法审查的范围，从而将违法行政行为置于审判权与检察权的双重监督之下，这无疑有助于强化司法权的功能，充分发挥其对行政权的制衡作用，维护国家法律的统一正确实施。 　　2.检察机关提起行政公诉的现实依据 　　在我国，由于受传统文化的影响，官贵民贱、民不可与官斗、委曲求全的思想还很严重，公民、法人和其他组织在自己的合法权益受到行政行为的侵害时普遍存在“不敢告、不愿告”的现象，导致行政案件起诉率非常低；即使行政相对人提起行政诉讼，由于现实生活中行政权十分强大，行政案件的撤诉率极高。行政相对人一方在自身的合法权益被侵犯时起诉的情形尚且如此，对与自己无直接关系的公共利益被侵犯时提起行政诉讼的积极性、主动性就会更差。因此，让公民、法人或其他组织对侵害公共利益的行政行为直接提起行政诉讼，目前在我国尚不具有普遍的现实基础与制度依据。而行业组织或社会团体能否作为公共利益的代表提起行政诉讼呢？姑且不说法律依据欠缺，即使允许其提起行政诉讼也缺乏内在动力。迄今为止，我国的行业组织和社会团体与政府之间存在千丝万缕的联系，它们大多是半官方组织。可以说，我国尚没有真正意义上的完全独立于政府的利益团体，且在短期内也很难形成这样的利益团体，因此，直接赋予不从属于行政机关的检察机关对侵害公共利益的行政行为提起行政公诉的资格具有现实可行性，也有助于检察机关更好地行使法律监督权。 　　3.检察机关提起行政公诉的法律依据 　　由检察机关提起行政公诉目前还找不到直接的法律依据。1989年通过的《行政诉讼法》仅规定了检察机关有权对行政诉讼实施法律监督，有权对已经发生法律效力的判决、裁定按照审判监督程序提起抗诉。《行政诉讼法》第十条规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。第六十四条规定：“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提起抗诉”。这些规定并没有直接赋予检察机关提起行政公诉的权力。《行政诉讼法》颁布实施以后，我国的政治、经济、文化生活等诸多方面已经发生很大的变化，这部法律日益暴露其严重的滞后性，已不能很好地适应现实生活的需要。因此，修改现行《行政诉讼法》已经引起了理论界和实务界的广泛关注。笔者认为，建立行政公诉制度，应当成为《行政诉讼法》修改的一项重要内容。2000年3月，最高人民法院颁布的《关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解