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论政府与非政府组织合作机制构建 　　摘 要：随着治理理念的盛行和实践，非政府组织已成为重要的治理主体，已成为政府发挥经济调控、社会管理、市场监管和公共服务职能的重要帮手。加强对非政府组织的扶持与监管，建立政府与非政府组织合作伙伴关系已经成为世界大多数国家的共识。在我国，构建政府与非政府组织合作机制，既离不开政府主导作用的发挥，也离不开非政府组织内部治理机制和自律机制的建立和完善。 　　关键词：非政府组织；政府；合作机制；构建路径 　　中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008-7168（2012）06-0082-06 　　 　　政府与非政府组织之间的关系可被视为国家与社会关系在公共事务管理、公共服务供给和社会治理领域的一个缩影。政府作为国家的代表和公权力的载体，长期以来都是公共事务管理、公共服务供给和社会治理的主体；非政府组织作为社会力量的组织载体，尽管在公共事务管理、公共服务供给和社会治理领域发挥的作用有限，但成为除政府之外的最重要的参与者。正如有的学者所言：“如果说代议制政府是18世纪的伟大社会发明，而官僚政治是19世纪的伟大发明，那么，可以说，那个有组织的私人自愿性活动也即大量的公民社会组织代表了20世纪最伟大的社会创新。”[1]目前，世界上的许多国家都十分重视非政府组织在社会生活和政治生活方面所发挥的不可替代作用，并通过发挥非政府组织所具有的特殊社会职能来化解社会矛盾，维护社会稳定。近年来，我国强调政府职能要转变到经济调控、社会管理、市场监管和公共服务这四个方面上来，这四个方面都离不开非政府组织作用的发挥。鉴于此，建立政府与非政府组织合作伙伴关系已经成为世界大多数国家的共识。构建政府与非政府组织合作机制，对于提高我国社会自治水平、实现和谐治理以及促进我国非政府组织的发展来说意义尤为深远。 　　一、政府与非政府组织合作的理论基础 　　所谓“非政府组织”（NGO），又称为“非营利组织”（NPO）、民间组织或公民社会组织（CSO）、第三部门（The Third Sector）等，是指在第一部门（以公共利益为目的的政府部门）和第二部门（以营???为目的的市场部门）之外的一切社会团体、志愿组织或民间协会的统称。尽管到目前为止还没有一个能够得到公认的关于非政府组织内涵的界定，但非政府组织作为政府体系和市场体系之外的社会组织的统称，却存在着若干共同的特征，美国学者萨拉蒙就把非政府组织的特征概括为组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性[2]（p.20），凡是符合这五个特征的组织都可以称为非政府组织。 　　20世纪后期以来，随着市场失灵和政府失灵的出现，非政府组织的作用日益凸显，逐渐成为弥补市场和政府失灵的重要社会力量。基于政府和市场都存在失灵情况的考虑，奥斯特罗姆夫妇及其他一些研究公共管理的学者提出了多中心治理理论。该理论认为，政府不是社会治理的唯一供给主体，各种非政府组织都可以成为治理的主体；在社会治理方面，不仅要充分发挥政府的主导作用，而且要充分发挥非政府组织的功能，推动公共治理的多中心化，实现政府与非政府组织在公共事务治理上的优势互补。文森特·奥斯特罗姆指出：“在提供公共利益和服务时，除了拓宽和完善公共部门以外，其他部门和力量也可以参与发挥这些职能。”[3]（p.41）俞可平认为，“政府之外，社会上还有一些其他机构和单位负责维持秩序，参加经济和社会调节。各国政府不再有垄断指挥和仲裁的政治职能。现在行使这些职能的是多种多样的政府性和非政府性组织、私人企业和社会团体”[4]（p.241）。由此可见，多中心治理理论强调公共事务治理应该由传统的政府单中心治理模式转变为政府、市场和非政府组织等多元主体参与的多中心互动模式[5]，它打破了政府部门、私人部门和第三部门之间的界限，将治理看成政府组织、私人部门组织与非政府组织之间在平等、自愿基础上的合作。多中心治理理论不仅为非政府组织参与公共事务管理提供了理论依据，而且为政府加强与非政府组织的合作提供了理论支撑。 　　二、中国非政府组织与政府合作关系的发展和问题 　　建国以来，我国非政府组织与政府关系的发展主要经历了两个时期。第一时期为主从关系时期，时间跨度是从新中国成立到改革开放之前。在这一时期，非政府组织数量很少，种类单一，从性质上而言是党和政府的附属部门，主要作用是在党和政府的领导下动员群众。在新中国成立初期，我国政府相继颁布了《社会团体登记暂行办法》和《社会团体登记暂行办法实施细则》，这是关于对旧社会各种社会团体进行清理和整顿的两部法规，根据这两部法规的规定，取缔那些不符合新社会要求的团体并对其他社会团体进行改造，经过改造的社会团体基本上丧失了独立性。 　　从1978年改革开放至今为第二时期，在这一时期，我国非政府组织与政府关系是合作