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论清末资政院预算审查权确认与行使 　　[明清史研究] 　　主持人：陈宝良 　　主持人语：明清时期是社会与文化的变迁时期，亦是中国社会渐趋近代化历史进程中的重要时期。就明清两代的社会变动而言，最为值得关注的则是明末、清末两个历史阶段。以往的研究成果已经证实，时处朝代更替之际的明末与清末，其间社会秩序的剧烈变动，乃至由此引发的思想、文化的“活力”与“多样性”，无不引起明清史学界的广泛关注，并取得了相当令人瞩目的成就。如此频繁、持续的社会变动，其原因不外乎内外两个，即来自内部的经济商业化，以及来自外部的文化冲击。正是在这一点上，明末与清末倒是表现出颇多一致性。 　　尽管如此，两者相较，其变动的剧烈程度，则有轻重之分。换言之，相对于明末而言，清末的社会变动则更显猛烈。本期所收两文，任晓兰、常丽媛所撰之文，通过对资政院预算审查权的确认与行使的剖析，藉此说明财政预算问题在中西议会史上的历史地位；贾国静、王凤青所撰之文，其中所论，为晚清黄河治理从国家化向地方化转变的过程，从中亦不难解读出当时国家控制渐趋解体、地方自治力量日益高涨的历史变迁。两文所论，无不为进一步认识清末社会变动提供了很好的范例 　　摘要：1910年资政院第一次常年会议决的宣统三年预算案，是民意机关首次对朝廷收支进行监督和审核的历史事件。经过这次常年会的讨论，国会的预算审查权的确认得到了宪法意义上的表述，说明在中西议会的产生与发展史上，财政预算问题都发挥了举足轻重的作用。资政院的设立，与清朝统治者认识到议会政治对于缓解国家财政困窘的突出意义有关，其对宣统三年清政府的各项财政支出的全面审议与对原预算的核减，也与当时财政部门对财政支出的“节流”需求相关。很多议员意识到，资政院预算审查权的真正落实，取决于国家政治结构安排的合理变化。 　　关键词：清末；资政院；预算；审查权；财政危机 　　中图分类号：K249 　　文献标识码：A 　　文章编号：1673—9841（2012）05—0141—05 　　中国社会近代意义上的自上而下的财政预算尝试，是在清末新政时期应运而生的。当时清政府???清查各省财政收支的基础上，仿效西方国家制定预算的新型财政体制，决定试办全国财政预算。虽然有学者称“资政院之终于会在清朝覆亡前夕出现在中国政治舞台上，正是这种复杂形势的畸形产物，一种在历史转折时期孕育而成的怪胎”。武昌起义的枪声更是宣告了；宣统三年国家预算的夭折，但无论如何，资政院的预算审查权却借清末新政的历史机遇得到了法律意义上的承认以及付诸实践的机会。目前学界对资政院预算审查权的专门研究尚不多见。李炜光的《中国百年预算启示录》为此研究开了一个好头，而随着李启成点校的《资政院议场会议速记录——晚清预备国会论辩实录》一书的问世，使得深入进行对资政院常年会上对预算权的确认与行使的研究，成为可能。 　　一、清末的财政危机与近代预算思想的萌生 　　清朝初期国家统一，行政管理权高度集中于中央。在这种背景下，清朝前期的财政管理实行以户部为总中枢、统收统支的制度。赋税由各省按照户部的统一政令征收，又在户部的统一运筹安排下开支中央及地方的各项经费，各省没有财政自主权，完全听命于户部；而户部在有关财政兴革事宜以及重要财政政策和措施的安排上，也无权自行决定，一切只能最终由皇帝裁决。可以说，在某种意义上，有清一代的财政管理体制专制集权的程度远超于前代。 　　在王朝稳定的时期，清廷以田赋、盐课、关税、杂赋以及捐输作为主要的财政收入来源，而在财政支出方面，则以军费、官俸及养廉、行政经费、驿站经费、廪膳膏火和科场经费、工程费、采办和织造费以及保息、救荒支出为大宗。有清一代严重的财政危机出现于太平天国时期。此后内忧外困的加重，使得清王朝无论在常规支出还是财政应急支出方面，都表现出较强的刚性需求。国防费用、行政费用、皇室支出乃至战争赔款、外债偿付，使得清政府的财政支出规模逐渐扩张，原有的财政管理体制逐渐无法正常运转，清政府调控全国财力的权力日趋衰微。正如度支部尚书载泽所言“自从甲午、庚子以后，每年骤添国债数千万，现在时局艰危，添练陆军以为国防之计，而教育、司法、实业、民政、交通诸事，无一件不关紧要，无一件不需巨款。现又筹办海军，财政困难已达极点”，以至于《南方报》撰文指出“今日策财政者，莫不日中国贫甚”。与此同时，晚清时期地方无独立财权的局面已经被打破，各省自行收支的制度体系逐渐成形，地方与中央的财政关系发生了明显的改变。到了清朝末期地方财政的大权事实上已经牢牢地把持在了督抚手中，以至于地方督抚“于财用实数，每匿不令部知”，而度支部“于外省款项，每令其据实报明，声音决不提用，及至报出，往往食言，外省常畏其相诳，故外不信内”。 　　正是在这样的背景之下，社会发展迫切要求清政府对全国财政收支进行清理，有计划地安排资金收支，以调整社会内