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论行政程序立法研究路径 　　【内容摘要】中国行政程序立法在实践中不令人满意的效果在很大程度上可归因于当前的行政程序理论研究和立法成果缺乏坚固的实践基础，其根本原因在于这些研究成果并未使得行政执法人员和行政相对人的利益博弈达到均衡状态。因此，着重和发展实证研究，并辅之以有效的利益平衡理论作为支持是我国行政程序立法研究的努力方向。 　　【关 键 词】行政程序法 实证研究 平衡论 　　改革是对现实问题的回应。无论是从逻辑上还是经验上看，程序制度的改革都需要以对中国行政过程中所存在的程序问题为起点，都需要梳理被改革对象存在的问题并作出相应的评估。若缺乏对问题的认知和理解，则只会是对“要不要进行程序立法”和“应该制定什么样的行政程序法”等问题纸上谈兵。这也正是为什么学者在十年前就认为行政程序法立法时机成熟，行政程序法却至今没有取得实质性进展的症结所在。在这个意义上，基于现实问题的改革思路，不仅是行政程序立法的改革个案所必需的，同时也应成为中国法律改革的基本路径。 　　一、中国行政程序立法的实践分析 　　我国行政程序法立法最典型的特征就是缺乏统一的行政程序立法。据统计，部门规章中关于行政程序的规定99部，占21%；地方规章258部，占54%；地方性法规113部，占24%；亟需统一。①这种普遍低层次的立法，虽然考虑到了行政行为、行政区域的差异性，具有一定的灵活性，但总体来说是弊大于利。 　　第一，单行性行政法律中程序性规定难以形成系统的操作程序。我国行政法三部曲《行政处罚法》、《行政许可法》和《行政强制法》都花了不少篇幅对行政程序作出了规定，尤其在不少方面还实现了制度创新，但是这些规范在实践中的结果并不是很理想。这三部法中，行政强制法对程序的规定最为细化具体，但由于该法刚实施不久，难以作出相应的实践评估。这里主要谈谈行政许可法中的程序规定。 　　早在2004年末即行政许可法实施半年之际，就有机构对行政许可法的实施效果进行了调查，结果不令人满意。至今，这种情况仍未得到改善，尤其是行政许可的程序性问题比较严重。一是多数部门没有按照???行政许可法》规定的程序实施行政许可，仍然按照《行政许可法》实施之前的方式办理许可事项，普遍没有使用行政许可文书，行政许可法的实施只是停留在纸上，没有落实到具体工作中。二是救济权利、救济途径的告知不明确。实践中，存在着行政机关均不告知申请人救济途径和陈述、申辩权利的问题，有的行政机关虽然履行了告知义务，但告知的内容不正确或者不具体。三是有的部门在许可期限方面存在问题。个别行政机关承诺的审批期限违反《行政许可法》的规定，有的行政机关还存在实施许可超过法定期限的情况。四是行政许可决定方面存在一定问题。有很多部门做出的行政许可决定没有具体的内容，只是很笼统的写上“准予你单位行政许可”，而正确的做法应当是在许可决定书中明确做出行政许可的法律依据和准予申请人活动的具体内容。 　　在单行行政法中的程序性规定都是根据特定行政行为的实体性需要而产生的，因而其中的程序规范难以形成独立的、系统的行政程序，而且这些规范相对专门的程序立法而言更加缺乏可操作性，可见，通过单行行政法来规范行政人员的程序行为效果不是最优的。 　　第二，行政法规中程序规定过于笼统而缺乏操作性。通过行政法规来规范行政机关程序行为的情况主要分为两类，一是针对特定行政程序的专门行政法规，例如《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》和《政府信息公开条例》；二是一般行政法规中规定的程序性规范，例如《信访条例》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》。 　　行政法规、规章的制定都要求制定过程中要听取公众意见，但是实践中真正考虑或者采纳公众意见的立法并不多，使得公众参与流于形式。信访条例明确规定任何组织和个人不得打击报复信访人，但是地方政府限制公众上访的手段千奇百怪。同样的情况也存在于国有土地上房屋征收与补偿条例，根据该条例是先补偿后征收，但是在实践中强拆依然不断，甚至还引发严重的群体性事件。 　　行政法规在实践中效果令人担忧，国务院制定的行政程序规范具有提纲挈领的特点，在行政法规中经常可以看见“具体实施办法和步骤由省、自治区、直辖市人民政府规定”的类似规定。这样一来，行政法规的实施还得依赖于各部委和地方政府的具体化规定，例如，《国家知识产权局规章制定程序的规定》、《青岛市人民政府规章制定程序规定》等，而这种依靠下位法的细化来保障实施就难以避免行政规章的局限性，因而也没能取得比较严格的程序规范作用。 　　第三，行政程序规章的规范作用有限。通过规章来规定行政程序是最为普遍的立法形式，主要可以分为两类，一是针对特定行政程序的专门性行政程序规章，此类立法的数量是很庞大的，就行政公开程序而言，有学者统计至2007年关于政府信息公开的政府规章就已经达到40余部。二是统一性行政程序规