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论解决行政争议路径选择及其衔接 　　摘要：信访、行政复议和行政诉讼是我国解决行政争议的三大制度，但三者之间还欠缺有效的配合与衔接。文章试图在探寻三大制度自身“顽疾”的基础上，理清三者的受理范围、功能定位与运行程序，进而提出优化三者协调衔接的对策建议，以期对化解我国行政纠纷有所裨益。 　　关键词：信访；行政复议；行政诉讼；行政争议 　　中图分类号：D192.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）33-0095-02 　　近年来，面对错综复杂的国际形势和艰巨繁重的改革任务，维护社会大局持续稳定，促进经济社会健康发展，成为各级政府的重要使命。当前群众纠纷，尤其是人民群众与行政机关之间的纠纷成为影响社会和谐稳定的重要因素之一。 　　一、解决行政争议的三大制度现状及存在问题 　　（一）信访制度的现状及存在问题 　　近几年来，虽然我国信访总量呈现出持续下降的态势[1]，但信访总量依然较高，信访压力依然较大，信访乱象层出不穷。一是缠访闹访，有些信访人总是就一个问题纠缠不休、反复上访，有些信访人认为信访能不能成功，就看闹到什么程度，大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决[2]。二是极端群体访，部分信访人故意把一些无关的群众拉入信访事项，这种信访极易被不法分子利用，进而演化为更激进的群体事件，如贵州瓮安事件。三是敏感日期访，一些信访人故意选择在“两会”、党代会、国际赛事、国际会议期间进行信访，希望在敏感时间引起政府的敏感反应。四是信访机关变“接访”为“截访”，或雇佣保安公司“保护”信访人，或采取强制措施变相“拘禁”，或让信访人“被精神病”等等。五是信访机关采取“拿钱消灾”的策略，用钱满足信访诉求，花钱买平安，往往引起更多的信访案件。六是信访机关经常依领导批示办件，但领导批示往往颠覆司法判决或复议结果，造成权力对司法的干预，使信访成为事实上的争议最终解决途径。 　　（二）行政复议制度的现状及存在问题 　　《行政复议法》颁布实施以来，我国行政复议工作走上了法制化、规范化的道路，但是经过十几年的实践，行政复议制度暴露出一些问题。一是行政复议范围具有局限性。《行政复议法》规定行政复议主要针对行政机关的具体行政行为，只是在对具体行政行为提出复议申请时可以附带提出对有关规定的审查申请。而且附带审查的抽象行政行为也只局限于有关单位制定的规定，对行政机关其他大量抽象行政行为不能提起行政复议。二是行政复议机构缺乏独立性。我国主持复议的行政机构完全听命于其所属的行政首长，缺乏自主决定权；而其所属的复议机关又与作出具体行政行为的行政机关有千丝万缕的联系，独立性难以保证。三是行政复议工作人员缺乏专业性。行政复议法没有对行政复议工作人员的配备和条件作出规定，造成行政复议工作人员专业素质参差不齐，行政复议结果的准确性难以保证。 　　（三）行政诉讼制度的现状及存在问题 　　《行政诉讼法》实施以来，在推进“民告官”法律化、保障行政相对人合法权益等方面取得了巨大成就[3]。但是，22年间我国政府的职能和定位发生了深刻变革，对新时期行政诉讼带来新的挑战。一是行政诉讼的本意与行政诉讼法的具体内容有偏离。二是行政诉讼的立案范围较窄。根据行政诉讼的立案原则，只有同时具备具体行政行为和人身权、财产权以及其他法律所保护的权利这两个条件才符合受案范围，这就造成抽象行政行为和其他权利处于行政诉讼保护之外。三是行政诉讼的管辖规定不利于保护公民、法人和其他组织的合法权益。《行政诉讼法》较多借鉴《民事诉讼法》关于管辖的规定。这在颁布之初起到便于当事人理解，方便当事人诉讼的作用，但现在已经产生司法不独立、司法地方化、司法行政化的倾向，影响了司法裁决的公正性。 　　二、解决行政争议三大制度的比较分析 　　（一）三大制度的功能定位 　　笔者采用集合分析的方法，在理想的状态下，探寻三大制度的功能定位。假设：1）所有的行政争议都可以通过信访、行政复议和行政诉讼这三条路径解决；2）信访和行政复议、行政诉讼之间有明确的区别。那么可以将解决行政争议作为一个完整的集合，将解决行政争议的三条路径——信访、行政复议和行政诉讼，作为集合内的子集或者补集，从而构造三大制度集合关系图。如图所示，其中A代表信访制度，B代表行政复议制度，C代表行政诉讼制度，D代表行政复议和行政诉讼的交集，即对行政复议结果不服进而提起行政诉讼。 　　从图中可以看出，B和C的面积较大，这就是说绝大部分行政争议通过行政复议和行政诉讼解决。而且BC，表示行政复议解决了更多的行政争议，即行政复议是解决行政争议的主要渠道，国外的理论和实证都印证了这一观点。C的面积仅次于B，说明行政诉讼是解决行政争议的重要渠道。D是B与C的交集，而且D占据了C相对大的一部分面积，说明：1）行政复议可以转化为行政诉讼；2）由行政复议转化成的行政诉讼是行政诉