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镇管社区建设模式、问题及其对策 　　摘要：镇管社区建设是社区建设的新领域。基于上海市9个镇的调研，上海镇管社区建设主要有镇与居委会之间增加社区中心建制、镇与社区管理中心之间增加街道办事处或社区办事处、镇与居委会之间建立社区管理工作机构、镇与社区管理工作机构之间建立镇社会建设工作领导小组的四种模式。上海镇管社区建设主要在政府管理体制和运行机制、社区公共服务、社区居民融合、社区配套支持等方面还存在不足和问题。需健全完善镇管社区管理体制和运行机制、在镇层面创新共治的机制、在居委层面创新自治的机制、构建社区公共服务体系、培育发展社区社会组织，推进镇管社区建设。 　　关键词：镇管社区；社区管理模式；城镇化；政府管理；公共服务 　　中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1672-3104（2013）01?74?07 　　针对镇属社区数目越来越多，同时镇属社区社会问题较多的状况，各地地方政府对镇管社区的体制机制进行了探索实践，形成了“撤镇建街”和“强镇扩权”两种主要管理模式。“撤镇建街”模式的主要做法是镇政府变为街道办事处，村委会变为社区居民委员会，村民转变为市民，实行社区化管理，居民享受与市民一样的养老保险、医疗保险、就业等社会保障。“撤镇建街”模式的优势在于有利于精简机构和转变政府职能。但是从各地的实践看，撤镇建街对社区的综合管理能级不但没有得到提升，反而一定程度有所削弱，并且易引发集体资产处理中的矛盾。近年在我国浙江、广东、山东、湖北等省，一批经济发达的市县下辖镇启动了“强镇扩权”[1]，通过纵向权力结构的扁平化和权力重心的下移，提高镇行政级别，赋予镇更多的自主权。通过“强镇扩权”，可以进一步推动经济强镇的发展。“强镇扩权”会引发一些问题，比如加大了协调区域经济发展的难度，被扩大的权力没有法律支撑和制约机制等。“镇管社区”是城市化进程中为解决普遍存在的体制滞后于功能的困境应运而生的基层政府治理模式，也是基层社会变迁过程中完善社区治理结构的必然要求[2]。本文基于对上海市9个镇的调研，力图对上海的镇管社区模式进行总结，对镇??社区建设中的问题进行分析，进而提出进一步推进镇管社区建设的对策建议。 　　一、上海镇管社区的四种模式 　　上海的镇管社区建设走了一条不同于“撤镇建街”“强镇扩权”的模式，从调研的情况看，上海的镇管社区主要有以下四种模式： 　　1. 在镇与居委会之间增加社区中心建制的模式 　　在镇与居委会之间增加社区中心建制的模式以浦东新区S镇为代表。S镇镇域面积为34.19平方公里，下辖16个村，41个居委。其中城市化地区为20平方公里。S镇在城市化功能形态比较成熟的20平方公里，探索实践了在镇与居委会之间增加社区中心建制的“镇管社区”模式，从而形成公共管理和公共服务有效下沉、社区自治共治逐步发育的一种社区管理模式。按照区域相对独立、社区居委会数量相对合适、人缘地缘相近的原则划分为4个社区管理区域，包括世博家园社区、永泰社区、杨思社区、三林社区，在每个区域分别建立社区中心。社区中心是集党务、政务、服务为一体的综合性组织，对镇政府的社区管理职能起到承上启下的作用。社区中心按照镇政府的各工作条线，设置社区党建、社区服务、社区文体等综合管 　　收稿日期：2012?10?03；修回日期：2012?12?02 　　基金项目：国家社科基金资助项目“‘共治’框架下社区治理新路径研究”（12CSH036） 　　作者简介：周健（1981?），男，江苏南通人，中共上海市闵行区委党校讲师，华东师范大学政治学系2012级法学博士，主要研究方向：公共管理与社区建设. 　　理办公室，参见图1。 　　图1 镇与居委会之间增加社区中心建制模式 　　2. 镇与社区管理中心之间增加街道办事处或社区办事处的模式 　　镇与社区管理中心之间增加街道办事处或社区办事处的模式以奉贤区N镇为代表。N镇镇域面积114.68平方公里，辖有17个行政村，4个社区（街道），下辖47个居委会。目前城市化率达到40%。经历3次乡镇机构改革，N镇社区管理在镇与社区管理中心（社区居委会）之间设立“街道办事处”或社区办事处来管理社区的建设与管理。具体来说，“街道办事处”不是镇政府的事业单位，只是片区化管理社区居委会的枢纽型机构，没有内设科室，主要职责是信息收集和上传下达，配备工作人员9名。西渡社区办事处是N镇镇政府的“半派出机构”，级别是副处级，有一定财权和事权，但无人事权。社区党工委、办事处下设“一办四室”，领导班子有“一正四副”，共有工作人员39名。“社区管理中心”（社区居委会）因居民区规模小，将社区管理中心和社区居委会合署办公，参见图2。 　　图2 镇与社区管理中心之间增加街道办事处或社区办事处的模式 　　3. 在镇与居委会之间建立社区管理工作