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经济理性视野下公共风险
经济理性视野下公共风险
经济学视角的分析
随着工业化、市场化和全球化进程,现代公众切身感受到生活在现代性带来的风险之下,这也对现代社会治理带来了巨大挑战。尽管在贝克之前就有许多学者对此问题进行过研究,但是“风险社会”这一名词的出现,还是一个划时代的现象。
更让贝克没有想到的是,尽管他提出了“风险社会”这一概念,但是到底何为风险,何为风险社会,却众说纷纭。如果说,贝克、吉登斯等社会学家的研究更多是批判性的,注重风险社会对社会不同阶层产生的影响,那么,经济学家对风险的研究,则是出于如何更有效地配置政府资源,而法学家的研究则是从风险社会如何影响权利保护的角度出发。本文对风险社会的思考,将从法学和经济学的视角出发,讨论如何配置公共权力,从而构建一个更有效率的规制体系。
美国人彼得·休伯根据风险影响的范围不同,将现代风险区分为公共风险和私人风险。所谓公共风险,就是那些“集中或者批量生产、广为流通,且绝大部分都处在单个风险承受者理解和控制之外、威胁到人类的健康和安全的风险。”这类风险,是工业化之后的产物,如大规模生产的药品、大型发电站、大型化工厂等。与其对应的是私人风险,“那些分散制造的,地方化的,可受个人控制,或者来自本性的风险。”
在休伯看来,公共风险的出现并不是坏事,而是对传统私人风险的改进。风险一旦变成现实损害,对特定受害者来说是一个不幸,但从整个社会而言,公共风险的存在则是一种善,正是因为某种特定公共风险的存在,才导致更多私人风险的减少。现代社会广为使用的疫苗就是典型一例。疫苗的大幅度推广降低了众多疾病的诞生,但是由于受体和其他因素,也不可避免会产生一些副作用。但是,总体而言,疫苗使用增进了社会的公共卫生。以百日咳病为例,世界卫生组织数据表明,全球每年大约有60万人死于此疾病,而其中多数是因为在婴儿时期没有获得疫苗接种。在美国,在百日咳疫苗大规模推广前的1930年代,每年大约发生11.5万至27万起百日咳,约有5000~10000人死亡。但是,在疫苗推广后,每年大概发生1200~4000起百日咳疾病,只有5~10人死亡。但是,疫苗接种并不是完全没有风险的行为。据统计数据表明,在1997年,美国共有大约100名儿童因为疫苗接种导致死亡。但是,如果仅仅因为可能发生副作用就下令禁止疫苗接种,那将会导致更多的社会风险。正是在这个角度,“更多的私人安全通常是建立在对更多的公共风险的接受之上”。
现代公共风险往往是以大规模的批量生产方式表现出来,因此,当风险酿为事故时,其损害也就表现得格外惨烈。2005年11月13日,中石油吉林石化分公司双苯厂发生爆炸事故,造成8人死亡、60人受伤,并引发松花江水污染事件,进而导致哈尔滨全城停止供水。但是,事故并不意味大规模石化企业并不安全,相反,在现代社会,公共风险的安全程度往往与其规模成正比,即活动规模的扩大,往往也伴随安全程度的提高。
为什么大规模活动往往伴随更多的安全?因为,任何生产过程都存在成本问题,安全也不例外。保持一定程度的安全,就必须要有最为基本的安全投入,这就是所谓固定成本。而小规模活动往往受到规模限制,单位产品的分摊成本极高,因此,这就会限制风险制造者增加安全投入的激励。当风险制造者的活动扩大之后,单位产品分担的固定成本会随之减少,提高安全的激励也会提高。这就是规模效应所导致的安全集约化。
“加强监管”的谬误
面对现代社会越来越多的公共风险,公众的第一反应就是“加强监管”。 政府通过实施许可、设定标准、信息披露和经济工具等方式对相关领域进行监管,以回应公众的呼吁。但是,监管加强就能降低公共风险吗?从某种程度来说是如此,高标准会导致产品品质的提高,进而降低产品风险;但在另一面,更高标准往往意味更昂贵的成本,在居民收入未有实质增加的前提下,每次标准的提高总是以一部分低收入阶层的选择余地减少作为代价。这一现象,不仅仅在提升标准方面适用,包括在那些命令控制型的规制手段中,几乎都存在这个问题。
因此,面对市场诸多风险,单纯的“加强监管”并非解决之道。甚至有学者以“规制悖论”为题来讨论此类现象。所谓规制悖论,即指规制导致了与其追求目标相反的效果。美国学者桑斯坦在《规制国的悖论》一文中就指出了四个悖论,而在公共风险领域,则是三个悖论在起作用。
第一,要求采用最佳可行技术却导致阻碍技术进步。“最佳可行技术”(Best available Technology,BAT)是指政府机构要求相关领域企业实施最可行的技术,从而达到减少风险的目的。 但研究表明,所谓的最佳可行技术到最后,却往往成为阻碍技术进步的罪魁祸首,其重要原因,就是一旦某项技术被认为是最佳可行技术而被政府机构推行,那么,其他技术就没有被再采用的可能,从而间接阻碍了市场对新技术的创新需求。
第二
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