优化集体林权制度改革顶层设计思考.doc

优化集体林权制度改革顶层设计思考 朱春燕 “十二五”规划纲要和2011年政府工作报告均强调：“必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革”，“要更加重视改革顶层设计和总体规划”。“顶层设计”成为关系中国未来改革命运的一个关键词。自2008年开始在全国全面推进的集体林权制度改革“是继农村‘大包干’之后，农村经营体制的又一次大变革，农村生产关系的又一次大调整，农村生产要素的又一次大活化，农村社会生产力的又一次大解放”[1]。目前，林改进入了攻坚阶段，全国近八成集体林地已明晰产权、承包到户，剩下的两成情况更复杂，改革难度更大。同时，配套改革才开始起步，完善政策、创新机制，需要采取更有力的措施。根据林业生产特点、在已经初步取得成效的集体林改基础上优化改革顶层设计，是进一步深化改革的需要。 　　一、“顶层设计”概念提出的背景 　　经过30多年的改革开放，中国已经初步建立了社会主义市场经济体制。在经济体制改革不断深化的同时，政治体制、文化体制、社会体制等各方面的改革也不断得以深化，为我国经济繁荣发展、社会和谐稳定提供了有力制度保障。“当前，世情、国情、党情继续发生深刻变化，我国发展中不平衡、不协调、不可持续问题突出，制约科学发展的体制机制障碍躲不开、绕不过，必须通过深化改革加以解决。”[2]要继续深化改革，就必须适时调整制度设计，打破既得利益者对改革制度的锁定，有效消除制度建设的内卷化现象。“顶层设计”概念的提出为中国未来如何深化改革指明了方向，也标志着我国改革进入了从宏观层面上整体推进的新阶段。 　　（一）加强“顶层设计”是均衡协调改革中各种利益关系的必然选择 　　总体而言，中国的改革是渐进式改革。这种渐进式改革必然在不同领域之间、不同部门之间、不同地区之间、不同产业之间、不同阶层之间以及城乡之间形成非均衡的制度安排，从而产生诸多利益矛盾与冲突。进一步深化改革，就是正确处理人民内部矛盾和其他社会矛盾，妥善协调社会各方面的利益关系。福兰克·帕金的“社会屏蔽”理论认为：各种社会集团会通过一些程序，将获得某种资源和机会的可能性限定在具备某种资格的小群体内部。为此，就会选定某种社会的或自然的属性作为排斥他人的标准和理由。这些属性可能是民族、语言、社会出身、地域、宗教等。改革开放以来，户籍制度、城乡限制、行业垄断等成为屏蔽劳动者共享改革开放成果的主要因素。不同身份、从事不同职业的劳动者在公共产品和社会保障的分享方面存在着较大的差异，这些差异所造成的心理失衡已经成为影响社会和谐和稳定的重要因素。消除差异、均衡协调改革中的各种利益关系不再是某一个领域、某一个行业的事情，必然牵一发而动全身。因此，未来中国改革必须从顶层设计的高度，“高屋建瓴、从长计议、深谋远虑、系统设计”[3]，通过自上而下改革路径的设计，对既得利益进行调整，对深层次矛盾“对症下药”，协调并统筹兼顾社会各方面利益，用长远的战略眼光，谋划均衡发展之道。 　　（二）加强“顶层设计”是转换制度变迁方式的必然选择 　　与苏联东欧等国家的强制性制度变迁不同，我国改革开放制度变迁方式的选择无论是从局部还是从整体而言，大体上都采取了“摸着石头过河”的诱致性制度变迁方式。诱致性制度变迁是在政府的默许或精心安排下，用获利的机会诱导人们自发地变革旧制度安排，改革主体来自于基层，程序为自下而上。由于诱致性制度变迁的推动力相对较弱，路径选择的传统依赖性强以及制度供给与需求主体利益博弈的非均衡性，决定了这种制度变迁方式不能完全解决制度的供给问题。这就要求必须考虑制度需求累增效应，及时推动制度升级和完善。诱致性变迁方式给中国诸多领域留下了改革的“深水区”和难以突破的“硬核”，需要从上到下深层次推进的改革领域越来越多，而且大多已经涉及到上层建筑的改革。只有通过加强改革的顶层设计，发挥强制性制度变迁的优点，选准影响当前和今后中国经济社会发展的重点领域和关键问题，自上而下集中力量进行改革，协调政治改革与经济改革的关系，协调地区之间、城乡之间、内外改革之间的关系，才能为中国的未来发展创造制度条件。 ?????? （三）加强“顶层设计”是转型时期重构政府、社会和市场关系的必然选择 　　经济转型的过程实际上是政府、市场和社会三者之间关系的重建过程。只有“同时协调政府、市场和社会三者之间的关系，使之在互惠共生的基础上实现耦合，才能够建立起支撑一国长期经济发展的制度结构”[4]。中国的改革开放是经济—社会转型的过程。政治体制和社会管理体制方面的改革滞后，没有在市场经济体制的运行中建立起规范的政府权力运行机制，是转型所面临的一系列问题的重要原因之一。为此，要从顶层设计的高度一方面强化转型时期的政府能力建设和国家执行力，通过政府所具有的强大的政策、法令制定能力和执行能力，顺利地贯彻落实国家意志，协调各方利益，推动社会经济持续稳定发展