土地财政背景下新型土地招拍挂模式的探讨.doc

土地财政背景下新型土地招拍挂模式探讨 一、土地招拍挂与房价之间的相关关系 2009年，在世界主要经济体依然深陷金融危机泥潭的情况下，中国经济取得了举世瞩目的成就，顺利实现了2009年年初制定的“保8”的经济增长目标。然而，在经济高速增长的同时，我们也意识到，在2009年中国的房地产市场经历了一个近乎疯狂的上涨过程，大部分的经济学家都认为房市的泡沫已经到了十分危险的地步，如再不控制，恐怕将会威胁到中国经济的平稳健康发展和社会的和谐稳定。有鉴于此，温家宝总理在2010年全国两会前夕与网民的对话中承诺将会采取有效措施抑制房价的过快上涨。两会期间，代表委员也纷纷献计献策，目标直指高房价。然而，就在两会结束后不久，北京接连出现了多个所谓地王，地价记录被一次次刷新。一时间，人们对于宏观调控能否真正起到抑制房价的效果产生了深深的疑问。 随着一个又一个“地王”诞生，土地招拍挂制度关注与思考。2002年，国土部出台《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，我国正式实施土地“招拍挂”(招标、拍卖、挂牌)制度。此举通过引入市场竞争机制，在很大程度上减少了“暗箱操作”等土地腐败问题，制度创新意义不容否认。实行招拍挂制度以前的15年，我国的房价平均年增长率为5.1%，低于收入增长和GDP增长。获取土地渠道容易，有资源、有关系就能够批到地。虽然可能有腐败在里面，但房价还是比较低。从真正开始实行土地招拍挂制度，土地从渠道供给，价高者得。从2004年到2010年的6年间，平均房价每年上涨10%左右，涨幅是10多年前的3倍左右。遏制腐败的效果是达到了，规范市场的目的也达到了，但产生的副作用是土地价格一再推高。 二、土地财政背景下房价调节困境 (一)分税制改革与地方政府的土地情结 1994年的分税制改革将我国的税收收入分为中央税和地方税两大类，中央税占大头。这场分税制改革基本解决了困扰政府多年的中央财政拮据问题，形成了“财力上收”的效应。改革也带来了地方财政收入占比的不断下降，但是地方的事权却没有因此减小，相应的支出也就未能同收入一起下降。 注：数据来源国家统计局网站 从上述两图中我们可以直观的看出，自1994年分税制改革以后，中央财政收入急剧增加，地方财政收入则迅速下降。到2007年，中央财政收入占财政总收入的比例为54.1%，相应的地方为45.9%。而中央和地方的财政支出占比却并没有随着分税制改革而有显著调整。到2007年，中央财政支出和地方财政支出占财政总支出的比例分别为23%和77%。显然，仅从图表和数据层面我们便不难看出地方财政收支的严重失衡。 诚然，地方政府也可以从上级政府获得财政的转移支付，但是，王小龙（2004）认为“上级政府必然首先考虑本级政府的财政利益，往往会利用其所拥有的体制决策权制定出按行政隶属或行业进行分税的财力分配模式以便自己能够占有大税种和大税源，同时也不愿意通过转移支付的形式向下级政府让渡自己的权利”。王芳芳、董骁（2010）也发现，中央对省级财政的转移支付基本能够满足其支出需求。但是，省级政府对市县级政府的转移支付却不足。 由于来自上级政府的转移支付不足以弥补下级政府尤其是市县政府的收支失衡，地方政府必然需要寻找其他财政收入来源以满足其支出需求。而在目前体制下，扩大地方政府收入的最好办法就是“土地财政”。 高聚辉伍春来地方政府通过出让土地获得土地出让金收入地方通过低价出让工业用地，以此来招商引资，并以此带动当地经济发展进行城市扩张，大拆大建，以此促进建筑业和房地产业的发展，带动地方税收收入的增加以土地为抵押作为融资工具获得银行贷款，以此来进行基础设施投资和城市建设。 （二）土地财政背景下房价的调节难 由于土地已经成为地方政府支撑财政的造血工具，同时也与政府官员的政绩息息相关，处于维护自身利益的需要，地方政府对中央调控房价、地价的政策采取“软抵抗”措施也就不难理解了。 在中央不断出台房地产调控政策的情况下，某些地方政府通过出台地方性法规，规避中央调控房价、地价的措施，以维护其财政利益。2007年9月28日，国土资源部发布了《关于招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，要求房地产开发商必须一次性付清购地款才能取得土地所有权证书。从法律角度来讲，只有开发商取得土地所有权证书以后，才能据此抵押贷款，所以，对大多数依靠银行贷款进行房屋开发的房地产企业而言，这一规定无疑加大了拿地的成本，也有利于遏制开发商囤地行为。 但是，这一政策在落实当中，遭到了地方政府的干预，原因是一旦开发商对土地开发的积极性下降，地方财政收入就受到影响。自2008年开始，当各地房价处于调整阶段时，一些地方政府在国有土地出让过程中，不但没有严格执行国土资源部关于“一次性付清地款”的政策要求，反而还出台地方性法规，允许开发商“缓缴”土地出让金在没有付清土地价款的情况下