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优化与平衡构建服务型政府内部环境分析 　　【摘要】服务型政府可以视作一个环境超系统内部独立的技术社会系统，管理分系统、技术分系统、结构分系统、目标与价值分系统和社会心理分系统共同构成其内部环境，文章引介“5×1”系统权变模型扫描上述五个分系统的要素及特征，认为目前我国构建服务型政府的内部环境优化与平衡共存，为行政体制改革向纵深发展提供理论参考。 　　【关键词】服务型政府 权变理论 公共服务 行政体制改革 　　近年来，学界对服务型政府的研究日趋深化、精细化、综合化，作为我国新一轮行政体制改革的重要目标，服务型政府理论伴随着实践的展开正在阔步走向新的发展阶段。2012年，党中央就提出：“要按照建立中国特色行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”①我国服务型政府内部环境核心要素集中在五个方面，文章试图运用“5×1”系统权变模型对其进行描述和阐释。 　　“5×1”系统权变模型 　　“5×1”系统权变模型由美国组织理论专家弗莱蒙特·E·卡斯特和詹姆斯·E·罗森茨韦克基于贝塔朗菲的一般系统论，结合信息论、控制论并综合以往组织理论观点提出，在其论著《组织与管理：系统方法与权变方法》中进行了全面阐释，核心观点认为应该从系统（整合）的观点来看待组织与管理，在组织管理中应当根据外部条件的变化而随机应变。具体而言，组织是一个开放系统且与其所处环境之间持续相互作用并试图达到“动态的平衡”②，与此同时，组织内部也由多个分系统有机组成，组织不仅仅是个技术系统或社会系统，更确切地说，它是围绕各种技术的人类活动的构成和综合。技术影响着对组织投入的种类、转换过程的性质和系统的产出。社会系统决定这技术利用的有效性和效率。组织内部各分系统及外部环境（环境超系统）一起构成了分析组织与管理的系统权变框架（见图1）。 　　华中师范大学冷向明博士在构建对服务型政府评价标准体系时特别说明了“5×1”的含义，即服务型政府内部五大分类系统和一个环境超系统之间的关系，因其复杂性及非???性而用乘号表示以区别于简单的加和。 　　图1：卡斯特、罗森茨韦克“5×1”系统权变模型示意图 　　（资料来源：冷向明《当代中国服务型政府的理论模型、标准体系及建设纲要—基于5×1”系统权变模型的探索性研究》，中国社会科学出版社 2010年版，第48页） 　　该模型在本文中的适用集中在对服务型政府内部环境的分析：以组织内部结构分系统、技术分系统、管理分系统、目标与价值分系统和社会心理分系统为分析框架，本文将描述服务型政府的内部要素及其特征，探索其发展趋势。该模型在本文中的不适用亦尽力予以修正：服务型政府因其公民本位、价值导向、任务类型、技术应用等存在的特殊性与商业组织存在本质的差异，“理论可能适用于一般情况，但我们的组织却有所不同。”本文对此进行的修正主要体现在一方面，重点关注组织相似性如组织结构调整的效率取向、组织技术应用的成本取向，对于组织差异性如服务型政府目标与价值等分系统则结合政府理论和行政生态理论的相关内容加以分析。 　　服务型政府目标与价值分系统尚待优化 　　“5×1”系统权变模型认为，政府目标与价值分系统对接环境超系统中的社会文化环境，政府确立自身目标与价值的过程受到社会文化环境的刺激和制约，一国政府的目标与价值分系统只有与社会文化环境相适应才能维持自身的平衡，进而优化政府结构及行为规范。学者们认为，服务型政府的目标系统可概括为三个层次：职能目标、系统目标与成员目标③，文章着重从宏观角度探讨政府的职能目标。 　　治理理论对于政府的目标有明确的描述，“治理亦有善治与恶治之分，善治是公共利益最大化的管理过程。”④服务型政府为实现公共利益最大化的目标应优化其职能系统：一方面，制度性完善公共服务职能。当前我国公共服务型政府建设的策略大都没有触及到公共服务的根本性体制问题，制度性优化公共服务职能应从服务结构、服务规划、服务融资、服务政策方案评估、服务提供和服务质量监督六个环节着手，并对制度运行进行监测和修正。另一方面，逐步实现政治职能、经济职能服务化。具体而言，服务型政府的政治职能应以培育公民社会、优化公民社会形成与发展的国际环境为重心，其经济职能应以通过服务市场、服务企业进一步提高国民经济水平和处理外部经济风险为重心。 　　服务型政府的价值分系统涵盖三个层次：终极价值、基础价值和实践价值。一般政府理论认为，政府的终极价值是实现公共利益的最大化和持续化，基础价值一般包括：公平、公正、正义、自由、民主、平等，实践价值一般包括：勤政、团结、廉洁、经济、效率、服务、守信、责任等。因终极价值和基础价值决定了政府存在的合法性且在现代政府理论中已形成共识，这里仅就服务型政府的实践价值进行考察。服务型政