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全口径背景下人大预算审查监督 　　党的十八大提出支持人大及其常委会“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。那么，究竟什么是全口径预决算？它提出的背景是什么？范围有多宽？这些都是值得我们去学习和思考的。特别是各级人大及其常委会应当积极作为，切实落实中央的要求，努力做好全口径背景下的人大预算审查监督工作。 　　一、全口径预决算的提出 　　全口径预决算是一个统计概念，简而言之，就是要对全部政府性收支实行统一、完整、全面、规范的预决算管理。长期以来，我国政府收支不统一、不完整的问题突出，所谓预算内、预算外和制度外三种管理方式并存。 　　建国初期，我国实行计划经济，预算外资金几乎不存在。大规模经济建设开始后，设立了部分预算外项目，这成为预算外资金产生的起点和存活的土壤。改革开放后，随着社会主义市场经济的发展，经济建设和事业发展的任务繁重。为了调动各地区各部门的积极性，筹集更多的资金，当时的政策规定，预算外资金由各地区、各部门、各单位根据国家有关规定，自行提取，自行使用，不纳入国家预算管理。很多单位纷纷扩大预算外收支规模，巧立名目，私设“小金库”，乱上计划外基建项目，滥发奖金福利，“三乱”现象日趋严重。针对这些情况，国家采取了一系列措施，逐步规范和遏制预算外资金快速增长的势头，如1994年出台的预算法规定，政府要加强对预算外资金的管理，各级人大要加强对预算外资金使用的监督。1996年国务院发布《关于加强预算外资金管理的决定》，明确要把部分预算外资金纳入预算管理，继续实行预算外资金管理的也要建立预决算制度。湖南省也于1994年率先出台了《湖南省预算外资金管理条例》，规定预算外资金所有权归国家，使用权归部门，监督权归财政。 　　1999年，国家启动预算制度改革，一个重要的内容是各部门的全部收支要实行综合预算。2003年，党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确要求“实行全口径预算管理和对或有负债的有效监控”，第一次正式地提出了“全口径预算”的概念。其后，国务院在《关于2005年深化经济???制改革的意见》中进一步提出：“改革和完善非税收入收缴管理制度，逐步实行全口径预算管理。”2007年实施的政府收支分类改革，用非税收入这一概念取代了原来的预算外资金，并将非税收入作为财政收入的一个重要来源。经过多年努力，到2011年，实际工作中已不再使用预算外资金这一概念，原有的预算外收入开始作为非税收入分别纳入公共财政预算、政府性基金预算或国有资本经营预算。在这一过程中，很多地方也在不断探索努力规范预算外收支，例如湖南省人大常委会在2004年率先制定了《湖南省非税收入管理条例》。从上述历程我们可以看出，“全口径”主要是相对于“预算外”来说的，“全口径”的基本要求就是要取消“预算外”，维护好预算的全面性原则。 　　二、党的十八大报告提出新要求 　　我国在加强预算管理方面做了大量工作，从具体制度设计上实现了预算内外“并轨”，但离“全口径”的要求还有很大距离。一是各级政府仍然存在大量的收支没有纳入预算管理，很多财政专户、政府性收费依然游离于预算体系之外，在人大监督的“视野”之外。二是一些收支尽管纳入了部门预算，但没有纳入预算的“总盘子”。三是各项预算责任划分不清晰，既有“越位”又有“缺位”，如一些政府性基金预算的钱养了人，干了公共财政预算应该干的事；不少公共财政预算的钱补贴了国有企业，而国有资本经营预算又严重滞后。四是重预算、轻决算，预算执行结果往往偏离预算目标。针对这些问题，党的十八大报告从“全口径”这一角度，对加强人大预算决算审查和监督，提出了新的更高的要求。 　　第一，要增强预算的完整性。所有政府性收支都要进预算，并分类编入公共财政、政府性基金、国有资本经营、社保基金等四项预算，实现横向到边、纵向到底的预算全覆盖。一般情况下，四项预算之间不混淆使用，但又相互沟通，共同组成“一体四翼”的完整预算体系。“一体”就是政府预算这个整体，“四翼”就是构成政府预算的四个部分。它们之间既相互独立，又有机衔接，从而实现政府预算的整体目标。 　　第二，要置于人大的审查监督之下。党的十八大报告将“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，作为“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用”的一条重要措施，进而实现“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”这一目标。党的十八大报告立意深远，切中要害，只有看住了政府的“钱袋子”，才能把权力关进制度的“笼子”，切实维护好最广大人民群众的根本利益。各级人大及其常委会要在预算监督方面发挥更大作为，必须做好“全口径”这篇文章，将所有的政府性收支纳入审查监督范围，做到全方位、不遗漏。 　　第三，要实现全过程的审查监督。决算是预算的执行结果，从预算到决算是一个完整的预算过程。以往关注