城管的行政主体资格探究.doc

城管的行政主体资格探究 法学一班 何璐 2010107021 引言 谈到“城管”，大家的表情可谓千差万别，有人会心一笑，有人谈其色变，有人火气冲天…城管，作为中国的一大特色，在我国有着微妙的地位。在城市的繁华地带总会看到路边绵延不绝的小摊小贩，他们在热闹的做生意的同时，也不忘抬头四处张望、小心翼翼，而当人群中惊现一声“城管”时，他们逃离速度之快令人瞠目结舌。但那些来不及逃离现场的小贩就会被成群结队的身穿制服的城管抓获，自己维持生计的东西全部没收，可能还要再缴纳一定数额的罚款。这种场景在中国的各个角落每时每刻都在上演，城管与小贩的冲突更是屡见不鲜。曾经有这样一个笑话说，一个卖煎饼的小贩远远的看到城管向他走来，吓得赶紧收拾东西准备逃走，那城管急了，喊道“你跑啥啊，我只是想买一个煎饼而已，早上没吃饭…”这样的笑话再让人发笑的同时也不得不引发我们关??城管执法的主体地位以及合法性的思考和探究。 关键词：城管 行政主体 行政执法权 合法性 一．城管的历史 要探讨城管，必须从城管的历史开始。城管的前身，称作城市管理监察大队，它的成立是为了配合中央关于建设文明城市、卫生城市的评比活动而由各地先后互相取经、自主成立的。 城管大队成立之初，主要责任就是在上级检查组莅临检查的前几天，开着摩托车，驱赶路边摊贩，即使有证经营的摊贩和人力三轮车，也在扫荡之列，为的就是领导眼中的城市形象。除了驱赶以外，还负责开着摩托车在马路上捡走路人丢下的垃圾。 城管大队的人员，主要是从各个单位借调，人员工资由原单位担负。活动经费除了每次检查前，由当地政府拨出专款以外，还有的就是靠单位摊派，由于没有合法地位，所以没有执法权，更没有罚款权，自然没有日常专门的财政经费。因此，城管大队的活动，带有突发性，无法长期维持。  随着90年代后期的财税改革，以收费为基调的各项政府机构改革普遍开花，从此收费和罚款成了地方政府的主要经费来源，于是城管的道路豁然开朗，在不需要财政负担的前提下，中央终于开始批准成立事业性质、政府职能的各个政府机构，有的政府机构，除保持少量行政编制人员以外，大部分人员，特别是新进人员，全部是事业编制，靠罚款和收费“经营”政府。城管局应运而生，其他如社保局，劳动仲裁，公证处，房管局，交通局，交警大队等也改制为自负盈亏，自收自支单位，还有相当上缴指标。城管确实没有专门的法律依据，国外也没有城管类似的机构，都是不争的事实。但是成立城管局以后，是这样来变通处理的。城管局的编制人员来自各个行政局，例如公安、交通、城建、规划、环保、环卫等，因此叫做综合执法。这综合执法解决了城管无法的悖论，但最后罚单还是要有各个行政局发出。这就又引发了新的问题，各行政局已经将执法权移交给城管，按照行政处罚法的规定，委托权交出后，委托方不再享有相应执法权。再加之随着城市失业、无业人员大量增加、农村失地、失业人员大量进城，社会保障机制的缺失，城管的矛盾必然越来越尖锐，暴力执法的丑闻层出不穷。所以，城管制度的出现在给社会公共生活带来贡献的同时，它的负面影响也不容小觑。现在，我们从行政主体的角度来分析城管的主体地位及合法性。 二.城管执法的主体地位 （一）行政主体概述 在起源上，中国行政主体概念是一个典型的舶来品。这一概念的引入始于20世纪80年代末，在此之前，我国行政法学理上主要是以“行政机关”或“行政组织 HYPERLINK /view/64421.htm \t _blank ”用来指称有关行政管理的主体，并由此引申出行政行为、行政法律责任等相关的基本概念，这在当时的行政管理实践和行政法学发展阶段都是合理的。但随着行政管理实践的广泛展开及行政法学研究的深入，该“行政机关”或“行政组织”的概念愈现弊端。为了修正这些弊端，行政主体概念也就悄然进入了我国行政法学研究领域。这既决定了行政主体概念在我国行政法学理上的特殊功能，同时也为限制行政主体理论自身进一步发展埋下了伏笔。行政主体概念的过于功利、过于匆忙的引入必将概念理解上的不完全和欠周密，事实也证明在我国生根发芽的行政主体概念与域外的“源概念”有着巨大的不同。且引入后对其进行了改造，已不是域外行政主体的“源概念”，成为了中国特色的本土化了的概念。在我国，行政主体指享有国家行政权能以自己名义行使行政权，并能独立的承担因此而产生的响应法律责任的组织。行政主体有以下几个特征：1.行政主体是一种组织，而非个人；2.行政主体必须拥有行政权;3.行政主体必须是能以自己名义实施行政活动的组织;4.行政主体必须能够承担行政活动的法律后果责任。行政主体通常由两类组织构成：一是行政机关，二是法律法规授权的组织。在外延上，行政主体=行政机关+授权的行政机构+授权的其他组织。 （二）城管的法律地位现状 一是执法主体不合法。根据《行政处罚法》和国务院《关于进