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规则、制约、惩治法治意义上制度链 　　摘要：制度的真正功能不是反对腐败，而是预防腐败。从法治意义上讲，防止腐败的顶层制度设计应具备三个要素：规则、制约和惩治，并形成制度链效应。法治生态环境的制度变革是理性地防止腐败的最佳途径。 　　关键词：规则 制约 惩治 制度链 法治 　　一、问题的提出 　　党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对加强反腐败体制机制创新和制度保障进行了重点部署。《决定》中还明确提出，要改革党的纪律检查体制，健全反腐败领导体制和工作机制，加强反腐败体制机制创新和制度保障，加强党对党风廉政建设和反腐败工作统一领导。[1]以反腐败为主要内容的廉政建设是中国在今后相当长时间内面临的最迫切的政治任务。法学界、政治学界不能不关心这个具有战略意义的，关系着国家和人民命运的大事。这既是一个具有政策性的主题，又是一个法律性的实践课题。 　　对于现今处于社会转型期的中国而言，诱发腐败的原因具有复杂多样性，既表现在经济、政治和文化层面，也体现在微观的社会层面；既有个体腐败现象，也有集体式的腐败。考察中国反腐败的现实情况，并不缺少一些政策规定，然而，腐败问题并未能得到很好的控制。事实上，自90年代初开展的廉政建设以来，人们往往关注更多的是党对所出现的腐败现象和行为能否严厉打击、一查到底，这只是问题的一个方面。相对于威慑作用的暂时性，预防腐败才是持久而有效的。[2] 　　从根本上说，防止腐败要依靠制度建设。当前中国如何有效而彻底地防止腐败现象和行为，不同的视域可以提供不同的方案。行政法治的功能主要是制定和调整权力的授予、行使和控制，体现在行政法上的控权制度上即是防止腐败。相对于纪律、道德、舆论而言，通过制度防止腐败更加可靠，效果更为持久。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”[3]规定这一界限的正是制度。笔者认为，防止腐败才是发挥制度有效功能的重点。在制度预防腐败的理论框架下，就是探讨如何建立一个有效的制度来破解当前中国的腐败问题。因此，在推进制度防止腐败的过程中，应该着力从切实保障“制度制定”、“制度实现”、“制度惩治”的三条环节的有效链接出发，从而积极构建并不断完善防止腐败的顶层制度设计。 　　二、防止腐败的根本应该是具备法治意义上的制度链 　　制度是一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为。[4]防止腐败的制度问题，一直是党内外议论比较多的热点问题，也是影响反腐败成效的关键问题。近年来，一些地方政府相继出台了很多打击腐败的新办法、新措施，或名曰“新制度”。这些所谓的新制度中，有的起到了良好的效果，有的似乎效果并不是特别理想。有些制度只是临时性的措施，具有明显的“时段性”。政府过程理论分析框架的出现为制度反腐理论的研究提供了新的方法和思路。“任何实际运行中的政府，都不仅是一种体制，一个体系，而且是一个过程”，通过对政府过程的研究，可以“揭示政府在运行过程中所产生的种种‘偏离’现象及其规律”，“寻求减少政府非法‘偏离’行为的措施”。[5]笔者认为，我国的廉政体制建设应该以事先的预防腐败为主，而不是依靠事后的惩治腐败，即制度的预防功能是第一位的。从法治意义上讲，防止腐败的制度链应具备三个要素：规则、制约和惩治。 　　1.规则的法治效力 　　作为一般规则的法治效力首先应具有强制力。如果防止腐败的制度中设定了义务或禁令，那么它只能要求那些负有此义务的人服从与依从。如果它授予私人以权利或权力，那么这些权利与权力必须得到其他私人或组织的认同。通俗地讲，如果防止腐败不能够依照原来设计好的制度安排，所出现的理想与现实之间的差距就证明了防止腐败制度方面的不到位，规则的制定模糊。 　　我国对制度防止腐败的相关规范，散见于各类行政性的法律法规及党内的各种政策文件之中。从某种意义上讲，这些规定均可以作为防止腐败的相关制度规则。但是，由于这些规则通常是以松散和个别的形式或以个案出现，可以说在一定程度上缺乏统一性、直观性，造成制度的利用空隙，使得某些规则仍处于真空地带。此外，我国现阶段的关于制度防止腐败的体系还未形成一个系统的框架，特别是缺乏专门针对公务员不作为行为的专门性的制度规定。因此，防止腐败规范笼统，内容模糊，执行不力，监控过软，不能形成一条有效约束权力的制度链是导致制度规则缺陷的主要原因。 　　笔者认为，如果防止腐败体制中符合了法治精神的“确认的实在规则”所规定的标准，那么它就应具有既定性。所谓既定规则是以权利义务的形式来分配基本利益，划分基本关系，建立基本秩序。要求人人都“执行昨天制定的规则办事”，哪怕规则会带来不利因素或副作用。[6] 　　2.制约的法治效力 　　制约问题是一个关系到法律功效的问题。制约