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推进宁波相对欠发达区域实现跨越式发展经验与启示 　　摘 要：提升欠发达区域经济发展水平是全面建成小康社会的必要举措。在回顾浙江省宁波市近十二年来在推进欠发达区域实现跨越式发展的探索和实践的基础上，总结其成功或失败的经验或教训，结合区域资源现状，提出扶贫政策优化建议，为进一步推进宁波相对欠发达区域经济发展提供参考，同时也为沿海发达城市推进相对欠发达区域协同发展提供指导。 　　关键词：参与式扶贫；开发式扶贫；区域对口协作；跨越式发展 　　中图分类号：F127 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）04-0090-05 　　一、问题的提出 　　没有欠发达地区的小康就没有全社会的小康，没有欠发达地区的现代化就没有全社会的现代化。对于已步入中上等发达国家水平的沿海经济发达城市——宁波来说也是如此。①加快低收入农户脱贫致富奔小康，推动相对欠发达地区跟上全市发展步伐，以乡镇为区域基本消除面上贫困和欠发达状态，不仅是相对欠发达地区农民群众的热切期盼，也是进入新世纪以来宁波各级党委、政府重大的政治责任，更是建设幸福美丽家园的必要举措。 　　为推进相对欠发达区域②（简称为“16+3”区域）的发展，遵循以点带面、点面结合的农村扶贫帮困工作思路，宁波市委市政府制定了一系列帮扶政策。从2001年起，先后出台了《关于进一步做好农村扶贫帮困工作的意见》、《关于加快农村经济和社会发展的若干政策意见》等文件；“十一五”规划期间，为进一步推进扶贫项目深入开展，又连续出台了《关于推进相对欠发达地区跨越式发展的若干意见》、《关于开展区域对口协作帮扶活动的通知》等实施意见。经过十余年的探索和实践，宁波“16+3”区域的基础设施建设得到了加强，基本公共服务有了显著提升，低收入农户增收致富能力和潜力不断加大。但总体上“16+3”区域存在的问题和深层次制约因素仍较多，而且，从实际操作层面来看，相同的扶持政策在不同的乡镇效果却有可能大相径庭，因此，该如何因地制宜，实行针对性强的差别化区域政策，分类指导，使有限资源发挥最大化效用成为现阶段关注焦点。鉴于此，课题组采取村民???谈、村干部调研以及主管部门座谈等多种方式，了解政府各类帮扶政策在不同区域做法和实施成效，挖掘成功案例和失败典型，总结成功或失败的经验或教训，结合区域资源现状，提出扶贫政策优化建议，为进一步推进宁波相对欠发达区域实现跨越式发展提供参考，同时也为沿海发达城市推进相对欠发达区域协同发展提供指导。 　　二、具体做法与实际成效 　　回顾十余年来宁波市委市政府推出的针对相对欠发达区域的扶持政策，大致分为三个阶段： 　　第一阶段：参与式扶贫，逐渐从“救济式”分钱分物向“开发式”政策配套扶持转变 　　从2001年起，在原扶持的贫困乡镇全部达到脱贫目标的基础上，宁波市帮扶重点从贫困乡镇逐步向贫困村、贫困户转变，扶贫帮困工作以扶持薄弱村、贫困村、生产型贫困户为重点，做到点面结合、进村入户。该阶段扶贫特征为“参与式扶贫”，帮扶方式逐渐从救济式的分钱分物向造血式的政策配套扶持转变。 　　首先，政府每年通过安排一定的脱贫资金，重点支持其欠发达地区发展集体经济项目；选择当地适宜的项目，通过注入扶持资金入股的方式对山海资源丰富的区域进行开发。在加快农业结构调整、新品种开发、产业技术改造、建立农产品商品基地方面，主要以资金支持为主。其次，在人口、劳动力下山转移方面，市财政每年安排一定的脱贫攻坚资金，重点实施下山脱贫基础设施建设项目补助。第三，改善这些地区的基础设施，侧重于居民的生产生活环境，对公共服务支出较少。第四，在对农村弱势群体实施救助方面，大多也是采取资金补助的方式。如发放农村社会临时救助资金，向农村五保困难群体支出供养资金，提高五保供养率。对于困难群体实行门诊、诊疗和注射费、护理费和手术费的减免政策，实为变相的资金补助政策。 　　由此可以看出，在该阶段采用“分钱分物”手段之余，已逐步开始探索扶持集体经济发展的路子。如在产业扶持方面，拨给贫困村调剂使用建设用地指标，鼓励薄弱村、贫困村在规划指定的城镇和工业园区内，建造标准厂房或经营性用房，培植稳固的村级集体收入财源开发。通过这些造血式的政策配套扶持手段，有些村级集体经济找到了一些新的增长点，如将特色农业与当地旅游业相融合，成为山区、海岛农民增收的重要来源。但覆盖面不广，方式较为单一。 　　据统计，列入市级帮扶的经济贫困村农民人均纯收入从2000年的2 906元增加到2006年的4 667元，每年平均以8.5%的速度递增；生产生活条件也得到了改善，初步达到了村村通公路，多数通水电的目标；标准海塘、水库等水利工程的建设以及绿化造林工程，有力地改善了当地的生态条件；初步建立了包括社会救济与福利、自然灾害救助、最低生活保障等内容的农村社会保障体系