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浅谈我国地方债发行推行进程及风险管理 　　【摘 要】地方自行发债使地方可更灵活的筹措资金，在很大程度上解决了地方政府财政吃紧的问题。近年来，地方债发行“开闸”，已由财政部代发过渡为地方自行发债，不难预见，今后我国将走向地方自主发债的道路。但其间的风险，制度及监管上的缺漏也不可忽视。我国地方债的推行仍需深入探讨，完善的地方债发行与偿还体系亟待建立。 　　【关键词】地方债；发行前景；风险管理 　　地方债是地方政府为筹措财政收入或项目建设资金而发行的地方性政府债券，当地政府为地方债发行及偿还的双重主体。地方债所融资金通常用于交通、教育、医疗、保障性住房等社会效益较高的地方公共设施的建设，并以当地政府未来的财政收入作为还本付息的担保。地方债的发行在西方国家已有相对成熟的体系，但在我国还是新生事物，需对其发展及可能面临的风险和问题做进一步分析。 　　一、我国地方债发展历程 　　（一）地方融资平台隐性举债 　　在分税制体系下，地方将75%的财权上交中央，地方自留25%，但地方政府需要承担的职责却未因此减少。集中在教育、医疗等公共领域的大量具体支出性项目与地方有限的财力冲突激烈，地方政府面临财权与事权的不匹配，在许多重大公共建设项目上存在资金缺口。而在1994年出台的《预算法》中，国家明确禁止地方发行地方政府债券，使得地方虽有资金困难，却又无法通过发行地方债融资。以此为背景，各种政府背景的融资平台纷纷成立。地方融资平台多以公司及信托基金的形式出现，巧妙规避了《预算法》对地方发债的限制，成为地方开展公共性事业建设的重要融资途径。截至2009年5月，全国各省、区、直辖市合计设立8221家投融资平台公司，至2009年末，地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元，同比增长70.4%，占一般贷款余额的20.4%。由于这些平台融资规模过度膨胀，运作不够规范；对融资平台公司信贷管理缺失，地方政府违规或变相提供担保；债务的权责利难以划分等问题，存在巨大的风险。 　　（二）财政部代理发行地方债 　　2008年来，受全球金融危机的影响，地方政府财政收入大幅减少，而由于中央本级财政收入也受金融危机影响，因此中央向地方的转移支付也出现困难。为扩大内需，解决地方财政缺口，使地方经济在危机中平稳运行，国家自1994年来首次对地方债“开闸”。2009年，国务院同意由财政部代理地方发行2000亿地方政府债券，列入省级预算管理。此次发债具有应对金融危机的“应急性”，采取过渡性发债方式，由财政部代理发行，即发债的主体仍是中央，地方支付发行费由财政部代办并承担还本付息责任，按期缴送本息，由财政部代为偿还。财政部代发地方债虽能短期内解决地方财政紧缺问题，但此举将使中央承担地方政府的道德违约风险，加大中央的财政压力，同时，对于资金流向、使用状况，债务余额、还款计划等都缺乏有效监管及制度约束。 　　（三）地方自行发债试点改革 　　经国务院批准，2011年在上海市、浙江省、广东省和深圳市试点地方政府自行发债，同时，财政部下发了《2011年地方政府自行发债试点办法》。试点在国务院批准的发债规模限额内自行组织发债，政府债券期限分为3年和5年，由财政部代办还本付息，试点省市建立相应偿债保障机制。此次试点是对地方政府由自行发债向自主发债过渡的尝试，最终改革方向是使地方政府成为政府债券的发行、偿债双主体，即由地方政府直接发行债券，决定债务的规模、流向等，并直接对投资者还本付息。 　　二、推行地方债的前景及意义 　　自1994年来，我国已走过了禁止地方政府发债→财政部代发地方债→地方政府自行发债的轨迹。参照西方国家市政债券的成熟体系，及我国当前地方政府对融资的现实需求，地方债最终还将走向地方政府自主发债的道路。 　　目前我国推行的仍是地方政府自行发债模式，并不等同于地方自主发债。所谓地方自主发债，主要指发债“项目自立，规模自定，用途自选，偿债自负”，即地方政府自主决定举债规模及融资用途等主要方面，中央只对地方债体系进行监管。而从当前看来，中央规定了地方发债的规模额度及发债融资的使用项目，地方政府对此均没有决定权，而偿债方式更是由财政部代为还本付息，事实上是以中央信用在为地方债作担保。因此，地方自行发债与自主发债存在很大差距。 　　上表为四省（市）试点在2011、2012年发行地方债的中标利率及同期银行间固定利率国债收益率。根据债券发行的一般规则，风险大小与利率高低成正比。而在地方政府首次发行政府债券的2011年，各省（市）中标利率甚至低于同期国债利率，不难看出市场对地方债的热捧，反映了市场对地方政府财政的信心，对新生地方债券风险较小的预测，另外也是对中央将放松银根的预期。同时，此次作为试点的四个省（市）均为沿海发达城市，市场对其偿债能力的预期更是高于一般地方债券，尤其