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省以下财政体制改革思考 　　摘 要：财政改革向省以下财政体制延伸，是中国财政发展的趋势。在这一过程中，要理清省级以下政府财政关系，建立相应的制度，解决省内和省级财力的分配不均，促进政府间财力均等。着重介绍“省管县”财政体制，从各地不同模式中提炼经验，构建基层政府事权与财权匹配的财政体制，精简政府规模、提高政府服务效率和增强县级政府全能关键的一步。 　　关键词：省以下财政体制；省管县；政府间财力均等化 　　中图分类号：F810 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）24-0126-02 　　一、促进政府间财力均等化 　　过去的二十年，中国对财政体系进行了大幅度的改革。1994年进行的分税制改革以增加财政收入和改革中央与省的财政关系为核心，实行了以增值税为主的分税制，为后来财政收入占GDP比重的大幅度上升打下了坚实的基础。这次改革给中国政府间财政关系带来的重大变化，分税制确立了中央与地方政府之间的关系，加强了中央政府向贫困省份进行再分配、解决地区间财力不平衡问题的能力。但是，1994年的分税制改革并未延伸到担负着50%公共支出的省级以下财政体系。 　　省级以下财政转移支付在更大程度上由权利很大的省级政府相机裁量，因此导致了省以下地方政府之间财力差异过大。应该建立相应的规则，来管理省对县、市的转移支付，以此解决省内财力的分配不均。 　　促进政府间财力均等化包括纵向平衡（不同层级的政府之间），也包括横向平衡（不同地区之间），尤其是省以下政府财力应更加平衡。这将有利于推动地区间在基础设施、社会保障等基本公共服务方面的均等化。 　　二、省以下财政体制存在的弊端 　　1.高耸型组织结构形式，降低了行政效率。改革开放以来，市场经济体制逐步取代计划经济体制，相应的财政管理方式也由原来的集中化向分散化发展，经济资源配置和决策权力开始向各级地方政府转移。在这个过程中，省级以下政府财政关系尚未理顺。中国现行的“市管县”财政体制下，高耸型组织结构形式不利于县、市基层政府的主动性、积极性的调动和创新性、创造性的发挥，不利于政府管理效能的提高。县与??之间需要下情上报或上情下达的问题，本来可以直接沟通，但现在却不得不再经由市层级，信息传递增加了一套程序，影响了信息传递速度，行政层级增加一层，导致行政成本上升，降低了行政效率。 　　2.省级以下财力不平衡。省级以下的财政安排由各省政府自行决定，导致了不同省份之间的差别。一般来说，较高层的政府获取的财政收入份额高于其支出责任，这样就是低层政府（县及县以下）出于最为严重的收支不平衡。此外，在现行的“市管县”财政体制下，往往会出现县及县以下财政困难，收支失衡，收入难以满足县域经济发展的支出要求，城乡发展差距越拉越大。“市管县”财政体制的初衷是，通过中心城市的辐射效应，带动周边地区和农村的发展。但是，现今除了一部分比较发达的城市带动力量较强以外，大批实力较差的地级市很难有力量带动县级的发展，相反，往往会更多地与县级争利，要求城市优先发展。 　　三、省以下财政体制改革的建议 　　（一）五级政府到三级政府的转变 　　1.分级财政体制的国际经验借鉴。美国政府层级架构是“单一的、扁平的”层级架构。“单一”是指美国政府层级架构只有一种类型的层级架构，即三级层级架构；“扁平”层级架构是指美国政府层级非常少，而且层级与层级之间很少存在隶属关系，整个政府层级架构呈现为扁平状架构。美国政府层级包括联邦政府层级、州地方政府层级、州以下地方政府层级。所有种类、所有形式的州以下地方层级政府都是同一个层次上的政府层级，彼此之间不存在上下层级的关系，而是平等和各自相对独立的关系，相互之间不存在隶属关系。所以，总体上说，美国地方政府层级只有二个互不隶属的层级：州地方政府层级与州以下地方政府层级，这就使得美国政府层级架构整体上呈现出三级扁平架构。 　　2.对中国的启示：“省管县”财政体制改革。从美国分级财政体制设置中，我们发现层次少、大幅度的扁平化组织结构是美国政府层级设置的主要特征。层次少，信息传递成本下降，同时政策在传递过程中的失真性减少，上传下达效率提高。除此之外，减少了一级财政，节约了行政管理成本。在中国，实行“省管县”财政体制改革，完成五级政府到三级政府的转变，减少地方政府层级，提高行政效率，实现管理扁平化，中央和省级政府可以更好地发挥宏观调控职能，促进县域经济发展，有效地解决了市县矛盾。 　　（二）规范地方政府自主权，允许中央政府介入省级以下政府财政关系 　　解决省以下政府财力不平衡，可以对地方政府的支出自主权设定限制，明确地方政府的定位。地方政府原则上是中央政府的代理人，但仍具有很大程度的自主权。中央政府可以通过法律确定地方政府从事的活动，必须行使的职能。提高地方政府的自主权和能力，