超越“行政有效治理无效”的困境——兼论创新社会治理体系的突破点goqdu.docx

2014年第5期2014年第5期 中共浙江省委党校学报 No．5．2014总第159期 Joumal of ZheJiang Pany school of C．P．C Geneml No．159超越 “行政有效，治理无效 的 困境——兼论创新社会治理体系的突破点口 林闽钢摘要：本文围绕我国当前所出现的“行政有效，治理无效”的困境，从国家治理体系及治理 能力现代化视角，分析了在“双轨政治”和“共生政治”中，“行政有效”和“治理有效”一致性的 可能和实现路径。以江苏太仓和浙江枫桥为个案，重点探讨了“行政吸纳治理”的多样性和创 新社会治理体系的实现路径，最后提出以建立和健全吸纳机制作为突破点，建立有效的“行政吸 纳治理”的机制。关键词：治理无效；双轨政治；共生政治；行政吸纳治理中图分类号：c916 文献标志码：A 文章编号：1007—9092(2014)05—0023一06基层治理存在的不一致性，复旦大学林尚立教授 概括性地提出了“行政有效，治理无效”的判断，他一、研究缘起以上海居委会工作现状为例，认为社区居委会本党的十八届三中全会全面总结三十五年来的 应是居民自治组织，现在成了政府的行政“末梢”。 改革经验，清晰提出了“两条主线和一条底线”的 本应并存的两套管理系统——政府行政系统与居 总体思路，一条主线是针对经济领域，强调“市场 民自治系统，不可避免同化成一套系统。如此一 在资源配置中起决定性作用”，再次明确了经济领 来，看似政府可以一管到底，行政确实有效，但造 域的动力观。另一条主线是针对社会领域，全新 成的后果是基层社会的组织能力衰败。为此，他 提出“创新社会治理体制”，确立了社会领域的改 还提出了基层治理至少需要依靠四维力量：民众、 革观。而底线是连接市场和社会两个领域所涉及 政党、法律、政府。改变这一现状的突破点是加强 的发展逻辑：即公平和正义。在全面深化改革的 和引入“根在社区、衔接政府”的“社区领袖”。④ 总目标中，第一次把推进国家治理体系和治理能 从创新社会治理体制来看，目前的“行政有 力上升为中国现代化的目标。 效，治理无效”不一致性需要破解，不仅要实现“行当前，有关国家治理体系及治理能力的研究 政有效”，更要同时实现“治理有效”。因此，从国已成为学术界的热点，针对目前我国政府行政和 家治理体系及治理能力现代化视角，本文的核心收稿日期：2014—08—02 作者简介：林闽钢，南京大学政府管理学院教授，博士生导师，主要研究方向为社会政策。基金项目：国家社科基金重大项目“社会服务管理体制改革与社会管理创新”(编号：12＆zD063)；江苏省哲学社会科学研 究基地重点项目“苏南社会管理体制机制创新研究”(编号：10JD014)。①林尚立：《上海基层治理有效吗?》，《上海观察》，2013年12月13日。23万方数据中共浙江省委党校学报 中共浙江省委党校学报 2014年第5期问题是探讨和分析“行政有效”和“治理有效”一 机构最低一级就是县，更低级别的亭长、里长都是致性的实现途径和机制。 推举出来的乡绅，乡村是通过乡绅实现自治。 (二)“双轨政治”及其问题的演变二、“双轨政治中行政和治理的一致性“皇权不下县”造就了“双轨政治”的运行，即(一)传统社会的“皇权不下县”与“双规政治” 作为政府行政系统与基层自治系统各自在各自的 在中国传统社会中，“皇权不下县”被认为是 空间之中运行，因此，各自独立运行，互不干扰。 国家——社会运行的主要特点。费孝通先生认 在这一情形下，为“行政有效”和“治理有效”一致为：“中国传统政治结构有着中央集权和地方自治 性提供了前提和可能。 的两层；中央所做的事情是极有限的，地方上的公 但事实上，中国乡村“双轨政治”已由传统型 益不受中央的干涉，由自治团体管理；表面上，我 向现代型的转变，经过民国的政权下乡建设，国家 们只看见自上而下的政治轨道执行政府命令，但 政权开始进入乡土社会。在西欧民族国家形成和 是事实上，一到政府和人民接触时，在差人和乡约 发展过程中，也都经历了一个国家政权向乡村社 的特殊机构中，转入了自下而上的政治轨道，这轨 会的侵入过程。为军事和民政扩大财源，通过政 道并不在政府之内，但是其效力却很大的，就是中 权的官僚化与合理化，政权向乡村渗透。④因此， 国传统政治中极重要的人物，绅士。绅士可以从 在这一背景下，如何实现有效的乡村治理问题，转 一切社会关系，亲戚、同乡、同年等等，把压力透到 变成为“政治绝不能只在自上而下的单轨上运行， 上层，一直可以到皇帝本人；自治团体是由当地人 一个健全的、能持久的政治，必须是上通下达、来 民具体需要中发生的，而且享受着地方人民所授 回自如的双轨形式”。⑤在这种“双轨政治”中，费 予的权力，不受中央干涉”。①费