北洋政府地文官制度.docVIP

北洋政府的文官制度中国自战国时起就建立起了世界上最早的官僚制度。两千多年来，中国古代社会在官吏的等级分类、任免、俸禄、退休、抚恤、考核、监察、奖惩等方面形成了系统而且完备的制度。官僚制度较之贵族制度所具有的优越性是显而易见的。官吏对君主的绝对服从使中国建立起了强大的中央集权政权，并在两千多年来的绝大部分时间保持着国家的统一。严密而有力的官僚组织机构能在社会生产力非常低下的条件下，在极端零散的小农经济与地主经济的基础上，充分动员并集中各种经济资源，进行宏大的工程建设。统一与公开的科举考试为相当多的社会成员提供了做官的机会，并使政府保持着较高的文化素质。官吏的职业化，尤其是吏的职业化能使基层社会秩序即使在上层政局动荡不安的情况下仍能保持相对的稳定。（注：武则天时代的唐朝社会为其典型例证。）在管理官吏的技术上，中国古代官僚制度与近代西方资本主义国家的文官制度有着很多的相同之处。但我们不能因此就将其等同于近代的文官制度。较之于近代西方资本主义国家的文官制度，中国古代的官僚制度已大大落后于时代。如官员身份不仅表示着其本人的职业，同时也表示他的社会等级；没有立法官与行政官、司法官的区分；选拔官员的途径除考试外，尚有捐纳与恩荫；八股化的科举考试制度无法选拔出具有近代化知识的人才；官员们由于缺乏行政技术知识与管理经验而不得不雇佣大量的幕僚与胥吏，既增加了人民的负担，又为幕僚与胥吏提供了舞弊的机会；等等。中国自清末新政时起就开始着手改革传统的官僚制度，如废除科举，对留学归国的学生与国内大、中学校的毕业生进行考试后授予官职。但将传统官僚制全面改造为近代化的文官制则是从北洋政府开始的。 北洋政府从1912年建立时起就开始制定各种文官管理法规，到1921年止，中国已初步形成了近代化的文官管理法规、法令体系。这些法规、法令规定了文官的分类、任用、俸禄、休假、保障及惩戒等内容（其中关于文官的俸禄、抚恤、休假等制度，北洋政府的规定与古代社会并没有实质性的区别，因而本文略去不论）。 一、实行以品位分类制与职位分类制相结合的文官分类法 （一）废除官与吏之间的等级差别 在以身份等级为主要特征的中国古代社会，划分社会等级最主要与最普遍的标准就是官品。（注：中国古代社会划分等级的标准有官爵、血缘、良贱、夫妻等项。血缘等级只局限于家族范围；夫妻等级仅及于家庭内部；民族等级只存于元、清两朝；而良贱等级按职业区分，绝大多数社会成员为良人，而贱人仅占少数，且等级简单，不足以充分区别社会成员。只有官爵品级能最普遍地对社会成员的身份等级作出区别判断。）这一特征决定了官吏不仅是一种以行政管理为内容的职业，更是个人社会身份等级的标志。因而中国古代对官吏的分类采用的是典型的品位分类法。 中国古代官吏的品位分类制首先表现为官与吏之间的等级分类。所有的行政管理人员被分为官与吏两大等级。唐朝以前，官是由荐举、察举、征辟以及九品中正制等形式选拔，由皇帝任命的行政人员；唐以后则是通过科举考试，由吏、兵两部铨选，由皇帝任命的行政人员。吏通常是由官选任的执行较具体、低级行政技术事务的人员。部分吏职甚至是被官府强迫充当的。在科举制度下，官与吏属于两个不同的阶层，如泾渭之分明。官可以罚降为吏，吏却很少能上升为官。（注：［美］黄仁宇：《万历十五年》，中华书局1982年版，第145页。）吏的社会地位非常之低，以至于其子孙不能被允许参加科举考试。（注：参见郭松义、李新达、李尚英：《清朝典制》，吉林人民出版社1993年版，第310页。）吏的薪给极为微薄，仅足以供一家糊口。（注：［美］黄仁宇：《万历十五年》，中华书局1982年版，第145页。）明清以来，由于科举考试的八股化以及捐纳制度的法定化，被选拔出来的官员大多不熟悉兵、刑、钱、谷等具体行政业务，所谓司员不习公事，奉吏为师，（注：《清德宗实录》第482卷，第6页。）甚至完全将其委诸习于具体行政事务的胥吏。吏既不可能上升为官，且从事的行政事务繁剧，与其社会地位、薪金待遇大不相称。这一制度既不公平，且必然滋生腐败。吏必然会利用其经手公务的便利大肆中饱私囊，擅作威福，结果形成了封建社会的一大行政公害，即所谓衙蠹。 北洋政府废除了中国古代自秦汉以来形成的官与吏之间的等级制，将除议员与军官以外的所有官员统称为文官。尽管文官仍有高等与普通之分，但从前从事具体行政事务的吏从此获得了文官的身份以及相应的地位、待遇与法律保障，从而有利于提高他们的工作积极性。根据西方资本主义文官制度，普通文官还可以通过考试、考核等方式晋升为高等文官。遗憾的是北洋政府一直没有公布关于文官晋升的法规、法令。 （二）废除古代九品官等制，实行四级文官等级品位制 古代皇帝为了表彰、纪念、鼓励或笼络现任及前任的官员，常常赐给这些官员以各种特殊身份。这种代表着特权的特殊身份通常是用官品来表现的。由于不可能将