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地方政府管理——地方政府如何管理地方公共事务 全国干部学习读本《公共行政概论》辅导报告之九 林震 北京林业大学人文社会学院副院长/博士 二00九年十二月 目录 一、行政区划与地方政府建制 （一）行政区划的含义和构成要素 （二）我国的行政区划与地方行政建制 （三）历史上的“省县两级制” （四）新中国“市管县”体制的建立 （五）“市管县”体制的缺陷 二、地方政府改革 （一） 地方政府机构改革的主要任务 （二）地方政府职能转变 （三）中国的“省直管县”趋势 （四）地方政府机构改革 一、 行政区划与地方政府建制 （一）行政区划的含义和构成要素 行政区划是国家设置地方政府、管理地方公共事务的前提和基础。 所谓行政区划就是国家按照一定原则，将国土划分成若干层次、大小不同的行政区域，以便在各级行政区域内设置相应的地方政府，管理地方公共事务。 划分行政区域必须根据政权建设、经济发展和行政管理的需要，遵循有关法律，充分考虑政治、经济、历史、地理、人口、民族、文化、风俗等客观因素。 行政区划的基本要素包括： 第一，一定规模的人口和一定面积的地域空间。 第二，一个设有相应机构的地方政治、行政中心，它是该行政区地方国家机关所在地。 第三，明确的行政等级。 第四，与行政建制相对应的行政区名称。 （二）我国的行政区划与地方行政建制 根据宪法规定，我国的行政区域划分如下：⑴全国分为省、自治区、直辖市；⑵省、自治区分为自治州、县、自治县、市；⑶自治州分为县、自治县、市；⑷县、自治县分为乡、民族乡、镇；⑸直辖市和较大的市分为区、县；⑹国家在必要时设立的特别行政区。 实际划分为：省、自治区、直辖市；副省级城市；省会城市、地级市；一般市、县、区；镇、乡、街道办事处。 国家一级行政区共34个：4个直辖市、23个省（实际管辖22省）、5个自治区、2个特别行政区； 地级（含副省级城市）：共333个，283个地级市（含副省级城市）、17个地区、30个自治州、3个盟； 县级：共2862个，852个市辖区、374个县级市、1464个县、117个自治县、49个旗、3个自治旗、2个特区、1个林区； 乡级：共41636个。 （三）历史上的“省县两级制” 历史上实行两级制的时期，共三次。第一次是秦统一中国以后，至汉武帝元封五年以前（公元前221-前106年），前后共115年。 西汉初年郡县、封国并存，至汉武帝时，由于郡、国数量过百，中央难以一一控制，于是在郡、国之上，设立了十三个“部”，又称“州”，每州设巡察，称为“刺史”，于是两级制转变为准三级制。 第二次是在隋文帝“废郡存州”之后，至唐太宗贞观元年（公元583—627年），前后共44年。 唐太宗贞观元年，分天下为“十道”，道凌驾州之上，每道派官吏巡察，于是两级制再次退变为准三级制。 第三次出现于中华民国时期。南京临时政府时期，封建时代的府、州、厅被废除，地方上实行省、县两级，不久篡权的袁世凯即在省县之间设置“道”，两级制变为三级制 。 1925年撤道，由省直接领导县，两级制再现，但不久，1936年南京国民政府将行政督察专员区体制推向全国，成为定制，两级制又转变为准三级制 。 （四）新中国“市管县”体制的建立 所谓市管县体制即由地级市以上的市政府领导县级政府的管理体制。 新中国成立后，为保证大城市的蔬菜和副食品供应，北京、天津、旅大、本溪、杭州等城市曾经实行市管县体制。 1959年，全国人大常委会通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》。 1963年，中共中央、国务院发出《关于调整市镇建制，缩小城市郊区的指示》，许多城市撤销了市管县体制。 1982年，中共中央在《关于省、直辖市、自治区党政机关机构改革的若干问题》中提出在经济比较发达的地区，撤销地区行署，实行市管县。 年末首先在江苏试点，1983年1月，国务院批准江苏撤销所有地区，将62个县划归11个市领导。尔后又在辽宁、广东两省试行“市管县”体制 后来这一体制被推向全国，原来虚化的层级——地区，在时机成熟时，纷纷转变为实化的层级——地级市，这被称为“地市合并”、“地改市”。 截止到目前，全国共有283个地级市，约占地级行政单位数量的85%，其他的地级行政单位还有自治州、地区和盟。在中国绝大部分地区，省、自治区都要通过地级市这一层级才能实现对县域的管理。 （五）“市管县”体制的缺陷 中央当时推行市管县体制的主要目的，是想通过这一体制打破城乡壁垒，由经济较为发达的地级市市区带动周围较为贫穷的县或县级市的发展。这一体制设计的初衷是很好的，但仍然存在不少缺陷和不足。 问题一：在“地改市”过程中，中西部很多地区行署驻地，本身就比较落后，不具备带动周围县域经济的能力，却盲目地改为地级市，造成了所谓“小马拉大车”的现象。 问题二：在东部，经过多年发展，许多县级市的经