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宪政主义在公共组织管理中理论演变及实践

宪政主义在公共组织管理中理论演变及实践   摘要:近百年来,公共行政理论一直在宪政主义和管理主义两条线之间徘徊,并逐渐融合。与管理主义强调实证分析和经验观察以及对工具理性的追求所不一样的是,宪政主义是一种以法治为形式、以民主为基础、以分权制衡为手段、以个人自由为终极目标的一种现代政制,它关注社会公正、平等、民主、回应性等价值。   关键词:宪政主义;管理主义;民主公正;价值判断   一、宪政主义内涵   在研究宪政主义理论演变之前,首先要对宪政主义的内涵有清楚的认识。判断一个国家是否实施宪政的依据不是看一个国家是否有一部成文宪法,而是个人权利是否在价值序列和制度安排上被视为对政治制度的一种最根本的、在先的约束。在政治制度中接受个人权利的在先价值,是宪政主义的一个根本。宪政主义是一种规范性政治理论,支持者一种特殊的宪政秩序,它在现实实践中的宗旨是:政府任何权利的行使――不管是否代表了全体公众的意愿还是部分公共的意愿――必须受到一定的限制。宪政主义要求任何社会的中心价值必须是人格尊严,在对管理主义批判的过程中寻找人性的存在意义、价值、自由。宪政主义认为,不管它怎样忠诚地遵守宪法文本和更广义的宪法秩序,有些事情是政府不能做的。正如罗马法学家西塞罗所说“为了自由,我们才服从法律”。显然,这种规范性理论和绝大多数的权威型政府并不一致。在这里,我们就需要了解两种不同的宪政主义:形式宪政主义和实质宪政主义。《布莱克威尔政治学百科全书》中的宪政主义词条认为宪政主义至少有比较注重形式和比较注重实质的两种含义:一种视宪政主义为制定宪法的实践,指一些精选的纯粹法律规范;另一种视宪政主义为建立和推动某类政治制度的实践,这类制度包含有体现有限政府原理的规则。从制度结构意义上说,宪政导致审慎的决策和有活力的政府。本文中的宪政主义是指后者。   二、不同时期的宪政主义及其代表人物   宪政主义观在希腊时期就已经产生,但是未形成系统的理论体系。而宪政主义理论体系的形成要从美国建国之初开始,经由沃尔多、乔治?弗里德???克森、登哈特夫妇等不断丰富。相比于管理主义,宪政主义一直没有稳定的主流地位,都是在对管理主义的批判中发展的。   (一)20世纪30年代之前的宪政主义   1、1887年之前时期的宪政主义对政府的影响力是十分巨大的,这一时期的公共行政受到洛克、孟德斯鸠、边沁等自由主义者思想的影响,他们认为自由意味着安全,自由意味着个人的正当权利受到法律的保障,即使是合法的政府在追求公共利益时也必须尊重个人权利。此时期宪政主义主张以宪法为根本规范,将自由列为不可侵犯的基本人权,严格限制政府的自由裁量权,用宪法来控制政府的行为。   汉密尔顿与杰斐逊之间有关联邦宪法的激烈争论,开启了宪政主义公共行政思想的理论先河。在这场争论中,具有精英主义倾向的汉密尔顿主张建立强大的联邦政府,鼓吹扩大总统的权力。与汉密尔顿不同,杰弗逊从保障公民基本权利的角度出发,主张用宪法来限制政府的权力,实现权力的分立与制衡,从而达到维护个人自由的终极目标。杰弗逊认为人民主权是组织政府的最高准则,政府只有基于保护人民的权利才能存在。宪政主义更为重视“民主、自由、平等”等价值理性。在防止政府权力的扩张和政府腐败方面,杰斐逊主张实行权力分立和相互制衡制度,将任何权力的行使都限定在其合法的限度之内。杰斐逊的有限政府、分权政府和人民主权理念是宪政主义公共行政理论的重要思想渊源。   2、1887――1930期间有关宪政主义的文献匮乏,主要是因为之前政党分肥带来的负面影响太大,这一时期管理主义公共管理盛行,以追求科学、效率为主,试图将企业管理的方法、经验应用到政府管理之中,核心价值是实现“3E”:效率、经济和效益,而管理主义是以进步运动的面目出现的,以至于这一时期宪政主义的声望大为受损。   (二)新公共行政学时期的宪政主义   在一段时期的沉寂之后,随着管理主义的盛行,宪政主义逐渐认识到了管理主义的弊端及其给可能公共利益带来的威胁。首先对管理主义政治化的做法给予了批判。宪政主义认为,管理主义所谓的更理性、更科学的政治干预主张有排斥政治哲学的倾向,忽视了政府存在的真正意义。其次是对管理主义所追求的效率提出了质疑。宪政主义认为,公共行政与企业管理的目标是不一致的,套用企业管理实现效率的手段来追求公共行政的效率必然会损伤公共行政的价值。这一时期宪政主义代表人物有沃尔多和弗里德里克森。   1、20世纪40年代至60年代代表人物:沃尔多核心价值:民主   1948年,沃尔多在《行政国家:美国行政管理的政治理论研究》一文中抨击了“效率第一主义”,指出在除了效率之外还存在许多其它因素指导政府活动。沃尔多主张用积极主动的公务员体制代替理论上中立的公务员体制,提高社会平等的价值,即运用政

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