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公共决策听证行政民主价值和局限性 　　摘 要： 中国实践中的包括价格制定和调整在内的决策听证及其相关的制度安排，体现了决 策的民主化，但不能把它的意义仅仅局限于“行政民主化”的狭隘范围内。公共决策听证实 践在相当程度上暗含着这样的改革和发展逻辑，即：通过在公共行政领域推进民主化来达到 进行政府和政治改革的目标。应该把决策听证当作民主政治成长的要素而不是行政民主来看 待。 　　关键词：公共决策听证； 行政民主化； 公民参与 　　中图分类号：D0；D6 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2008)06- 0040-09 　　作者简介：唐贤兴，复旦大学国际关系与公共事务学院副教授 （上海 20 0433） 　　 　　一、听证制度是一种民主制度 　　 　　在全球化时代，民主作为人类社会的一个普遍价值已经为人们所普遍接受，并且被各种 政治体系在政府管理和公共决策上力图加以体现。在西方民主理论和公共政策理论中，民主 与公共政策始终紧密地联系在一起。在实践中，听证被引进到公共决策领域，被看作是 民主实践的体现。 　　听证是权力机关特别是行政机关基于公平、公开、公正原则，在作出涉及公民、法人或其 他组织利益的重大事项或重大决定之前，充分听取公民、法人或其他组织的意见的活动 。作为一项制度安排，听证制度是现代民主政治和现代行政程序的重要支柱，是现代 制度所追求的公正性与民主性的集中表现。在西方国家，听证在国家决策和社会生活中发挥 着重要作用，大到国家制定一些涉及全社会公共利益的法律，小到退休金、福利补贴的发放 和交通违章处罚等，都可以依法申请召开听证会。决策听证既可为公民提供参与的机会， 又能有效防止行政专制。 　　西方国家的听证制度作为一种政治制度、决策制度、立法制度和行政制度，已经有了较长的 发展历史，由此也产生了较为丰富的研究文献。在西方国家，听证总是被置于民主政治和多 元主 义的框架下来加以认识。因此，与其说它是一种行政民主，毋宁说它是一种政治民主更加合 理一些。美国政治学家科雷顿（James L.Creighton）说，在美国的政治体系下，很多机 构 都愿意向公众公开它们的决策过程。尽管在大多数情况下，它们也强调要有所保留，也会提 出“在民主制下体现责任心是必要的吗”这样的疑问??①。很多参与民主理论的倡导者都强调 决策听证的公众参与价值，并认为民众也具备像决策专家一样的参与决策所需要的技术条件 。 　　 此外，人们也可以在一些分析利益集团作用的研究文献中看到决策听证的民主性质和民主 过程。米勒（Mark C.Miller）和巴纳斯（Jeb Barnes）认为，利益集团在公共听证中的 作 为，在于显示其在美国政府系统中多元立法的优势，因此利益集团强调它们相比较于决策和 执行而具有的独特性[See Mark C.Miller,Jeb Barnes,eds.,??Making Policy,Making Law:An Interbr anch Perspective??，Washington,D.C.:Georgetown University Press,2004,p.14. ] 。利益集团在公共决策和听证上的作用是多方面的，正如巴巴拉#8226;安#8226; 斯多尔茨（Barbara Ann Stolz）所提出的，利益集团填补了正式决策体系的空隙，为决策 提供了奖赏（rewards）和意见（opinions），它们是非正式决策过程的组成部分。在这个 过程中，利益集团可以在立法听证中作证，向政治官员提供信息或立法议案，会见并向公共 官员或其机构提出建议，等等[See Barbara Ann Stolz,??Criminal Justice Policy Making:Federal Roles and P rocesses??，Westport,Conn.:Praeger,2002.]。 　　中国正处于重大而深刻的社会转型时期，公共管理与公共政策正在一系列因素的推动下出现 了很多积极的变化，包括在法治化、民主化、人权、社会公正等方面的进步[唐贤兴：《转型时期公共政策的价值定位：政府公共管理中职能转换的方向与悖论》， 《管理世界》2004年第11期。] 。决策（包括 价格调整）听证可以被看作是这种进步的体现。公共政策涉及到政治体系对全社会的价值（ 包括资源、利益、机会等）进行权威性的分配。而一项政策的实质，正如戴维#8226;伊斯顿所指 出的，在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们参见［美］戴维#8226;伊斯顿《政治体系――政治学状况研究》，第5章，马清槐译，商务 印书馆1993年版。]，因此， 像价格调整这样的公共决策，必定对不同的相对人的利益带来不同的影响。中国政治发