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公共利益界定实体标准研究 　　1前言 　　公共利益是一个使用频率极高的学术概念，也是世界各国法律中极为重要的法律术语。据统计，现今我国可查的法律中，明确使用了公共利益表述的法律法规等规范性法律文件共1259件（次），我国参加的国际公约及参与缔结的条约也有相当数量涉及到公共利益的论述和表达。世界范围内以各国宪法为例，包含公共利益规定的宪法占到了总量的绝大多数，以调查总量为157部宪法计，85个国家的宪法中明确提出了公共福利的概念或有促进公共福利的话语，占总数的59.9%；96个国家的宪法中存在公共利益语词的表达。⑴总之，对于公共利益这一法律术语的运用极为广泛。但是，相对于公共利益概念的重要性，对公共利益的界定，却几乎成了一个世界级的难题，时至今日，公共利益尚没有形成一个得到普遍认同的确定概念。 　　近些年,在我国如火如荼进行的城市规划建设中，屡屡出现了政府因土地征收征用而滥用公共权力侵犯公民权利的事件，如成都的唐福珍自焚事件、太原的10.30违法拆迁事件、湖南的嘉禾事件等。这些事件无不暴露出严峻的社会问题，而这些事件都是同时涉及一个共同的概念-公共利益；此时的政府已在公共利益的幌子下，运用手中的公共权力侵犯了公民的正当权益。在这些事件中，公共利益无疑已成为了政府肆意干涉公民正当权益的利器。 　　公民对公共利益的服从，在大多数时候意味着要让渡或否认部分公民在某些领域的部分或全部权利。从某种意义上说，国家的立法行为都必须基于公共利益，法律的实际运用更应遵守实现公共利益的原则，可见对公共利益的界定，不仅是一个抽象的理论问题，而且其直接影响着相关法律制度的完善与执法、司法水平的发展，是一个不折不扣的实际问题。所以，对公共利益进行科学、合理的界定是非常必要的。 　　2公共利益界定之实体标准 　　2.1客观现实性标准 　　公共利益的客观现实性体现在两个方面：其一是客观性。根据哲学原理，利益是主体对客体的占有。由于公共利益具有抽象性、概括性等特点，但抽象概括的东西是根本不能被占有的。所以，公共利益只能以客观存在的形式出现，被受益主体实现的是实实在在的占有，以满足人们相应的需求。其二是现实性。所谓现实性即公共利益是可见的或者经过努力在一定时期内是可以实现的，而不是虚无缥缈或者可望而不可即的。⑵如果公共利益缺失此标准，人们为公共利益进行的让渡，对自己权利的否认就会失去价值，让渡者心理不平衡也就随之出现，矛盾将被激化，社会前进的脚步也就自然而然放慢了。同时，公共利益也有其外在的物质表现形式。公共利益并不是完全虚幻的概念，公共物品和公共服务是公共利益主要的现实的物质表现形式。⑶这也说明了公共利益要有现实性，以人们看得见方式实现，切切实实感触到公共利益带来的好处才是对公共利益服务群众，回归社会个人的最好论证。 　　2.2可持续发展标准 　　一般意义上的可持续发展是指在发展的过程中既能满足当代人需求，也不危害后代人的发展，亦即前国家主席江泽民同志所言的所谓可持续发展，就是既要考虑当前发展的需要，又要考虑未来发展的需要，不要以牺牲后代人的利益为代价来满足当代人的利益。公共利益的确立也应遵守此原则，既要使当代人享受到公共利益的成果，更不能竭泽而渔，断了子孙后代的发展之路，更别提享受公共利益了。众多学者对此也进行了大量的论述，如有一文中进行了这样的论述由于可持续发展本身就是立足于人类协调发展的整体公共利益，其应当成为公共利益判定的一个基本标准。根据可持续发展标准，在判定公共利益的时候应当考虑以下几点：其一，可持续发展的公平性；其二，可持续发展的持续性；其三，可持续发展的需求性。⑷而本文将公共利益的可持续发展范围进行了进一步的扩大，确立公共利益时，要分清长远公共利益与眼前公共利益、整体公共利益与局部公共利益、普遍的公共利益与特殊的公共利益、高层次的公共利益与低层次的公共利益、大范围的公共利益与小范围的公共利益……只有分清这些概念，才能称作为公共利益的可持续发展。 　　2.3必要性标准 　　首先，国家利用公共权力促进公共福祉、实现公共利益乃是一种辅助行为。 实现公共利益是国家责无旁贷的任务，但是，这种国家追求、实现公益的行为，必须在社会的个人，凭自己的努力，都无法获得利益，也因此使公益无法获得时，方得为之，因而是一种次要性的补助性质的辅助行为。⑸这就是德国著名宪法学家彼德斯倡导的辅助性理论。另外，国家为了公众的共同利益去损害个别公民的私利时还应当遵循比例性原则。由于一种公共利益的实现经常是以其他公共利益和私人利益的减损作为代价的，因此立法机关在界定公共利益时就应当遵循合理性原则(或者比例性原则)⑹，它要求行政机关行使自由裁量权时要做到客观、适度、合乎理性，在实现行政目标与所损害的私人利益之间寻求必要的平衡。⑺行政主体作出牺牲公民利益的行政行