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全面深化改革进程中制度执行问题探析 　　【摘要】制度执行力是国家治理能力的集中体现，是国家治理现代化的重要基础和前提。然而，随着社会价值选择日趋多样化，在以“多元共治”为核心的现代治理理念下，作为实际制度执行者的多元治理主体，易产生违背制度设计的初衷来展开治理活动的动机，并导致制度执行不规范、不彻底问题在现实中时有发生。解决制度执行过程中的委托代理问题，提高制度执行力，成为决定国家治理现代化目标加快实现的关键。 　　【关键词】制度执行 治理能力 委托代理 　　【中图分类号】C936 【文献标识码】A 　　2014年2月17日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上，发表了重要讲话，指出“国家治理体系和治理能力是一个有机整体”，是“一个国家的制度和制度执行能力的集中体现”。该科学论断说明，推进国家治理体系和治理能力现代化这一全面深化改革总目标的实现，不仅需要完善和发展中国特色社会主义制度，更需要提升制度的执行力，使制度的效能在实际运行中真正得以有效发挥。近年来，随着改革的日益深化，我国关于改革和发展的各项制度在科学性上得到了切实提升，经济、政治、文化、社会、生态文明等领域的制度建设稳步、有序推进，中国特色的社会主义制度在整体架构和具体安排上均日趋成熟。在这样一种现实背景下，实现国家治理现代化的目标，就更主要地取决于各项制度在现实中能否按照最初所预设的那样得到有效执行。可以说，今后在全面深化改革进程中，通过提高制度执行力，来促进国家治理能力的提升，成为国家治理体系全面发挥其自身应有作用，继而加快推进国家治理现代化进程的关键因素。 　　然而，尽管从总体上来看，自实施改革开放以来，党和国家有关改革发展的各项制度在各个层面都得到了较为有效的执行，但是地域大国、人口大国等现实国情所决定的多层级政府共同治理的架构，使得“委托代理问题”一直存在于上下级的政府关系之中。其具体表现为，在缺乏切实有效的监督和问责等机制的情况下，作为很多制度的实际执行主体的地方政府，为实现与作为委托主体的中央政府所“不一致”的最大化目标，经常出现越权、缺位等问题，进而使得其中的一些制度在执行过程中偏离了党和国家最初所预设的路径，执行不到位、不彻底、甚至完全得不到执行等情况时有出现。可以说，经济分权是理解转型期中国的基本制度背景①，其不仅一定程度上造成制度执行效率的低下和制度效能的更为充分发挥，而且也影响了改革发展的实际进程。积极创新政府职能转变过程中职能部门的管理模式等，能够有助于提高政府部门在推动改革过程中的执行力，降低代理成本。② 　　全面深化改革进程中，“多元共治”成为核心的治理理念，除各级地方政府外，企业、NGO（非政府组织）以及公众个人在很多时候都成为国家和社会的实际治理主体，也即成为制度的执行主体。而随着社会价值选择越来越多样化，社会主体之间在利益诉求、最大化目标等方面变得更加复杂多样，这无疑助长了委托代理问题出现的可能性，应引起足够重视。 　　制度执行力与国家治理能力的内在统一 　　国家治理能力是“运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面”。如果说国家治理体系是治国理政的制度体系的话，那么对于国家治理能力，就可理解为国家和社会治理主体通过应用治理体系而参与治国理政的能力。遵循着这样的逻辑，在中国的语境下，国家治理能力就是善治背景下多元治理主体应用中国特色社会主义制度，对经济、政治、文化、社会等领域的各项事务进行管理的能力。这其中，作为治国理政的各项制度，不仅对国家治理体系的架构做出了本质规定，而且为国家和社会治理主体开展相关的治理活动提供了手段和工具，使相关治理活动在现实中的有序展开和推进成为了可能。因此，通过不断完善治国理政的有关制度安排，是逐渐搭建起完整的支撑现代国家运行的制度结构，以及促进国家治理能力不断提升和最终走向现代化的必要基础和前提。 　　但是应该注意的是，现实中，即便制度设计和构建得再科学完善，倘若没有被国家和社会治理主体按照预定的路径加以运用和实施，那么制度注定将形同虚设，难以实现预期的目标和发挥应有的效能，治理体系和治理能力的现代化也就无从谈起。 　　另一方面，从内涵来看，制度执行力就是指制度本身所具有被执行落实的强制力、执行效力以及相关组织在执行相关制度时的执行力量和执行效力。③也就是制度执行主体对制度的有力执行。因此可以说，制度执行力与国家治理能力两者之间有着内在的统一关系。更确切地说，强劲的制度执行力，是实现高水平的国家治理能力的根本前提。 　　改革进程中的委托代理问题 　　关于委托代理关系。20世纪30年代，美国著名经济学家伯利和米恩斯进行的一项研究发现，企业所有者兼具企业经营者的身份，存在极大的弊