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公共受托责任视角下政府会计确认基础问题研究 　　摘 要:现行的收付实现制是一种比较有效的政府会计确认基础,但随着公共管理环境的剧变,它明显表现出了对新体制的种种不适应性。在反映政府受托责任、财政信息透明度、体现政府可持续发展等方面,显示出了诸多问题。因此,本文从公共受托责任的视角,结合我国国情提出对政府会计开展具有“中国特色”的权责发生制改革,并且分析了在政府会计局部领域内实行权责发生制改革的具体范围和模式。 　　关键词:公共受托责任;政府会计;权责发生制 　　中图分类号:F235.1 文献标识码:B文章编号:1008-4428(2010)04-38 -03 　　 　　自20世纪90年代以来,西方一些主要国家,在政府会计核算中已逐步引入了权责发生制的概念,并且随着时间的推移,逐渐成为当今世界政府会计核算的一个主流趋势和发展方向。特别是一些经济合作和发展组织成员国(OECD),如澳大利亚、新西兰、英国、美国等国家已率先在政府会计中不同程度的采用了权责发生制,并取得了一定的成效。这些改革成功国家的经验证明,实行政府会计权责发生制能够增强政府财务透明度,更加符合新公共管理环境下公共受托责任的要求,对政府公共行政管理的现代化,以及预算管理水平的提高,有着极其重要的作用。 　　一、政府会计核算基础改革的一个全新视角 　　党中央提出“立党为公、执政为民”的执政纲领和建立透明政府、绩效政府的目标表明,我国政府职能已摆脱了计划经济的模式。政府的功能正在向服务型、管理型、绩效型转换。最近,温家宝总理在第十一届全国人民代表大会第三次会议上又再一次提出要“增强政府预算的透明度”,中央几个部委已在近期公布了2010年部门收支预算,为实现政府职能的顺利转型,不少地方政府已经开始推行政府信息公开制度,这将成为沟通政府与公众的重要桥梁。会计信息是政府信息系统中重要的组成部分,是实现政府职能转换、提高政府透明度的重要环节。 　　在力争打造高效、民主和透明政府的目标下,对政府会计信息披露的需求就显得尤为重要。而首当其冲的就是要界定政府会计的目标,将公共受托责任引入政府会计体系中。由于政府代表国家意志行使公共财政资源的筹集、使用和管理的权力,所以必须受到资源提供者(社会公众)及其代表、国家法令、合同协议及其他约定的限制,必须对资源使用的效果性、效率性和经济性负责,这就是广泛存在于政府及其管理当局与社会公众之间的公共受托责任。基本的核心是政府会计信息必须提供绩效评价有用的信息,借以解除政府的受托责任。 　　而现阶段,以收付实现制为基础的政府财务报告所反映的受托责任较为狭窄。为适应政府职能转型,促进政府履行公共受托责任,政府会计必须引进权责发生制。因为以权责发生制为基础的政府财务报告关注整个政府的资产负债状况和运营绩效,不仅可以提供政府在控制资源等方面的情况,而且可以完整地反映政府的财务状况和现金流量,反映当年的运作是使政府的财务状况得以改善还是使其恶化。可见,以权责发生制为基础的财务报表所反映的受托责任明显宽广于收付实现制。 　　二、我国政府会计确认基础的现状及存在的问题 　　在传统公共管理体制下,收付实现制是一种有效的会计确认基础。它不仅能够证实财政交易的有效性,合理地计量财务成果,而且会计核算简单、提供的会计信息易于理解、数据处理成本较低。但是,随着公共管理环境的剧变,它明显表现出了对新体制的种种不适应性。在反映政府绩效、财政信息透明度、体现政府可持续发展等方面,显示出了以下若干重大缺陷。 　　(一)不利于真实披露政府会计信息 　　在以收付实现制为确认基础的年度预算执行过程中,大部分支出是以财政拨款数列报支出,即按国库实际拨出款项列报。当部分项目跨年度的时候,就可能会出现国库实际拨款数小于预算支出项目所需金额的情况,按此记录和确认总预算会计的支出数就会使预算出现结余,而实际上它是应付未付的资金,从而使年终结余出现“虚增”现象,由此会影响预算信息的真实性,误导政府年度预算项目的安排。 　　(二)不利于政府部门进行有效的成本测算和业绩考核 　　收付实现制的实质是将政府支出总量与收入总量相配比,却不能体现收入与成本的配比。收付实现制下的“支出”并不能反映政府当期提供公共产品和服务的全部成本。目前,财政总预算会计对政府资本性支出形成的长期资产只按“支出”要素进行列报,并没有对其形成的资产进行会计核算。这样势必造成财政部门不能掌握政府长期资产存量、增量情况,不利于财政、人大等部门的监督;同时不能真实、准确地反映各政府部门和行政单位提供公共产品和公共服务的成本耗费与效率水平,不能适应开展绩效预算管理的需要。 　　(三)不能适应公共财政体制的改革 　　为满足建设公共财政体制的需要,近年来,财政部陆继进行了政府采购、国库集中支付、部门预算等