全面深化改革视域下农地三权分置研究.docVIP

全面深化改革视域下农地三权分置研究 　　？眼摘 要？演随着市场经济的深入发展和城市化的加速推进，原有的农地两权分置体制已成为新形势下全面深化改革的一大掣肘。通过三权分置改革将经营权从承包权中分离出来，既通过土地更加灵活的配置有效激活农村生产要素，又充分保障农民的土地财产权维护农村稳定，还为新型城市化提供坚强支撑，无疑将对全面深化改革起到巨大的推动作用。但与此同时，由于三权分置改革涉及因素极其复杂，对改革的科学性和系统性要求极高，必须加强顶层设计，有效预防威胁土地公有、损害粮食安全和农民土地权益等系列风险。 　　？眼关键词？演全面深化改革；三权分置；新型城镇化；土地财产权 　　[中图分类号]F321.1 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2016）05-0025-05 　　自中央提出农地三权分置改革试点以来，学界已从法律、政治学和经济学等各方面对其进行了一些初步研究，对改革的背景、意义从多个方面进行了阐释，并对改革操作路径提出不少政策建议。这些研究对改革的实施具有重要的参考价值，但由于上述研究的视角都只是针对三权分置问题本身，或者仅研究三权分置改革与户籍制度、城市化、金融体系等单个因素的关系，缺少将三权分置改革放到全面深化改革的宏观背景下进行深入的考察，因此研究结论要么不够深入，要么失之片面。本文尝试从全面深化改革视域考察三权分置改革的重大意义，前瞻三权分置改革可能给全面深化改革带来的风险并提出预防风险的政策建议，以期推动三权分置改革顺利推进。 　　一、两权分置对全面深化改革的掣肘与三权分置改革的背景 　　随着全面深化改革的展开，传统的两权分置（所有权与承包经营权）已不能适应社会发展的要求。传统的两权分置诞生于计划经济末期，是在市场极不发达的背景下建立的。它虽在突破计划经济桎梏和开辟改革开放新局面的过程中起到了极其重要的作用，但“并非出于深思熟虑的精心设计，或经过几千年磨合与演进能够与市场经济的其他部分高度相恰，而是在仓促之间，折中多方利益的权宜之计”[1]。随着市场经济的深入发展，它已与劳动力高度流动、城市化加速推进的现实，以及市场对资源配置起决定性作用的要求格格不入，进而成为了我国进一步全面深化改革的障碍。 　　第一，两权分置一定程度上阻碍了农村生产要素的科学配置。首先，不够完备的土地权能一定程度上阻碍了土地的有效配置。一方面，在两权分置的产权结构下，由于经营权的权能不清晰，尤其缺少明确的抵押、担保权利，使得土地经营权流转市场难以充分发育，种植大户、家庭农场、工商企业等有实力的经营主体很难通过土地市场，以便捷的方式和合理的价格获得土地经营权，一定程度上阻碍了土地的流转。另一方面，由于经营权被涵盖于承包权之内，承包权与经营权之间的边界模糊不清，甚至被笼统地称为承包经营权，经营权的权能内涵更加模糊不清，在国家出台多项政策支持和鼓励土地流转的背景下，出现了诸多涉及土地经营权的纠纷，导致土地经营权难以有效保护的尴尬。因此，从制度经济学的角度看，缺少独立的土地经营权导致土地市场化配置的交易成本高昂，不利于土地资源的优化配置。其次，两权分置的结构也不利于劳动力的优化配置。在两权分置结构中，农民的承包权与经营权合二为一，都基于集体成员的身份而产生，属于身份性权利，难以实现市场化流转，这使得许多进城务工的农民很难将其土地权益变现，从而更加从容地融入到工业生产和城市生活之中。 　　第二，两权分置的设置阻碍了诸多改革措施的顺利推进。首先，阻碍了土地管理的全面改革。两权分置的结构既不利于统一的土地市场的建立，也不利于土地流转改革的顺利推进，更使得征地制度改革无法顺利展开，国家曾多次明确提出要推进征地制度改革，早在2011年的时候，时任总理温家宝就明确表示，“要精心设计征地制度改革方案，加快开展相关工作，明年一定要出台相应法规。”[2]此后，党的十八大和十八届三中全会，也都明确规定了要尽快推进征地制度改革。然而，到目前为止，征地制度改革尚未有实质性进展。阻碍征地制度改革的原因固然是多方面，而其中最重要的原因之一在于，现有的两权分置的产权设置，既无法反映现有的土地利益关系，尤其是无法有效保护大量新出现的非基于成员身份而产生的经营权，也无法满足市场经济深入发展对土地权能细分的需要，因而无法为建立适应市场经济发展需要的征地制度提供产权支撑。其次，两权分置的产权结构极不利于新形势下农业现代化的实现。当前，在资金、技术、机械等各个方面，我国已基本具备通过适度规模经营加速实现农业现代化的条件，但由于两权分置结构的限制，不仅规模经营面临极大困难，而且严重的土地细碎化导致现代机械和农业科研都难以施展，严重阻碍农业现代化。最后，两权分置的地权结构不利于新型城镇化的实现。此种结构既不利于农民土地权利的实现和农民的城镇化，也难以使土地