我国行政-管理体制改革中的部门利益问题.docx

我国行政管理体制改革中的“部门利益”问题 石亚军?施正文 本文系石亚军教授担任首席专家的国家社会科学基金重大课题“中国行政管理体制现状调查与政府改革研究”（项目号：06ZD021）的阶段性成果。课题调研组在2010年8月赴湖南省开展大部制改革运行现状调查中，得到了湖南省政府法制办的大力支持，特此致谢。　　［摘要］部门利益是深化行政管理体制改革的瓶颈，它的存在阻滞政府职能转变，破坏法制统一，滋生寻租腐败，使改革与初衷发生偏离，成为建立现代公共行政体制的器质性障碍。因此，必须通过深化体制改革，强化制度建设，从体制和制度上有效治理部门利益，才能推进从“部门行政”向“公共行政”的根本转型。　　［关键词］部门利益；行政管理体制改革；大部制改革；政府法治建设［中图分类号］D035［文献标识码］A［文章编号］1006-0863（2011）当我们走入行政管理体制改革的深处时，发现跟政府权力相连的所有变与不变，最终都与部门利益有关。政府部门追求自身利益的过程，是偏离公共性的宗旨，损害社会公共利益，影响改革的全局性、方向性和战略性，增加改革的难度和风险的过程。科学界定部门利益，探讨其表现形式、社会危害、形成机理，并从理论反思和制度建设的层面，提出治理对策，是深化行政管理体制改革，推进从“部门行政”向“公共行政”转型的需要。　　一、部门利益的界定和分析（一）部门利益的性质界定1．?部门利益是偏离了公共利益的不正当的小团体和个人利益。界定部门利益，可以运用两个概念，一是广大民众的公共利益，二是小团体和个人利益。虽然政府部门的职责是创造公共价值，但是部门利益肯定不是公共利益；虽然政府部门是由公务员个体所组成，但是部门利益一定不是赤裸裸的私人利益。部门利益是在小团体和个人利益与政府代表的公共利益发生关系的过程中产生的，归根结底是打着公共利益招牌，实则损害公共利益的小团体和个人利益。因此，部门利益是指掌握公共权力、承担公共管理职责的政府部门，利用自身行政权力和资源控制优势，通过或者合法和合政策的，或者钻法律和政策空子的，或者非法和非政策的手段，为本部门及其组成人员谋取的、非公共利益的小团体和个人的私利。　　2．部门利益是通过行使公共权力获取的。通过行使公共权力获取部门利益是部门利益与私人利益最大的不同，也是部门利益值得警惕的主要理由。在法治社会，私人利益能够通过正当的途径获得满足，并不容易异化和滥用，即使有异化，因此而侵犯他人合法利益或者损害社会利益时，受害方可以通过法律途径使受损的私人利益得到救济。而政府部门拥有广泛的行政权力和公共资源，具有分割社会财富的特权和便利，一旦缺少相应的监督或者制衡，极易背离公共利益，异化为谋取个人利益的工具。例如，审批权、许可权、处罚权、收费权等系直接干预经营活动和分割社会财富的权力，极易创造权力寻租的机会，一些行政部门竞相争设这些职权，执法时予以滥用，以谋取不正当利益。　　（二）部门利益的表现形式1．政府权力部门化。政府和组成部门，是一个整体，但不是同一个个体。视其为整体，政府与组成部门各司其责；视其为个体，两者就会相互越权。现实中，由于我国政府组织体系不健全，政府组织立法严重滞后，很多政府部门从“部门本位”出发，将应当由政府行使的职权划归自身行使，决策和执行集于一体，自成体系，使政府成为程序标签，实行“部门行政”。长期以来，我国政府权力配置部门化的问题十分严重，现在只有土地出让审批、设立外商投资企业、城乡规划等少数事项必须由政府审批，其它事项几乎都是由各个部门管理，造成政府不直接行使权力。这种现象的后果不仅使政府被部门边缘化，而且造成“政出多门”，强化了部门观念，以至于将部门利益置于公共利益之上。　　2．部门权力利益化。一些部门不是从社会公共利益最大化和经济社会发展全局出发，而是利用部门权力谋取小团体利益。表现在职权的行使取决于利益的有无和大小，有利可图的，乱作为或者违法作为；无利可图的，不作为或者消极作为。例如，利用收费权和罚款权搞创收，利用审批权举办各种培训班等，将获取的收入作为部门小金库，盖楼堂馆所，进行“三公消费”，甚至集体腐败。有学者认为，我们现在的一些政府，实际里面是一个一个的“土豆”。每一个“土豆”都是一个利益板块，而每个利益板块都跟社会的各种利益交织在一起，以至于“民生被部门利益裹胁”。［1］例如，文化部和国家版权局就曾为卡拉OK收费权的归属发生部门之争；而湖南省在设立高新技术产业引导资金时，省乡镇企业局也参与了项目审批并分割了部分资金分配权，最终导致资金份额过度分散，难以起到扶持促进效果。　　3．部门利益法律化。在依法行政的治理目标和制度环境下，为了使部门利益合法化，部门便广泛借法律法规来谋取和巩固部门利益。目前，我国行政法律法规基本上是由部门来起草的，部门往往利用自己在参