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对国家“教育权力”的宪法批判 　　王怡 　　教育权力的兴起 　　1949年时，中国有私立高校81所，占高校总数的39%.有私立中学2152所，占总数的42.4%.尽管现代国家的教育权力在清末以来有较大发展。但从中还是能看出古典中国以私学传统为主的残留格局。在西方，从中世纪产生的大学传统也是一种私学。这一私学传统慢慢形成了大学的自治和学术独立。尤其是大学授予学位的自主权，使教育和精神领域内的权威变得和国家无关。这样才为现代宪政国家的“政教分离”模式提供了可能。因此尽管现代国家普遍都将教育视为应该由国家财政扶持的公益事业，使公立教育得到发展，甚至在很多国家公立学校都是比重最大的教育机构。但国家对教育的扶持，首先是被视为国家的一种负担和责任，而不是一种可以因此干预和决定教育内容的公共权力。教育的内容与形式，普遍被认为是属于个人、民间的尤其是属于学校的私权范围。 　　在美国、法国、德国和日本的宪法中，都没有授予政府教育权力的条款。美国宪法对教育没有作任何特别规定。因为在当初的立宪者看来，所谓教育，不过是公民的思想与信仰自由、言论自由、人身自由以及结社自由的一种汇合形式而已。因此在美国，教育问题在国家内部主要体现为一个宪法问题和财政问题，而不是行政问题。普遍认为，美国宪法中与教育密切相关的，就是第一修正案(不得干预信仰和思想自由)和第五、第十四修正案(非经正当程序不得剥夺人身、财产和平等的机会)。国会立法和司法判决对教育的适当干预(如招生中的种族或性别歧视，和公立学校教育内容的政治中立)，基本上都是从这两个地方来的。美国联邦政府也有教育部。但教育部的主要职能是帮助联邦政府实现“关于人人得到平等教育机会的承诺”。它的主要经费也是用于资助教育和低收入家庭的学生。换句话说，对国家而言所谓教育就是教育资助，所谓教育部就是教育扶贫部。政府并没有可以干预教材制定、教员选聘、招生和颁发学位等教育事务的国家权力。政府教育部门和公立教育机构更不可能因此形成庞大的垄断利益和教育腐败机会。并因此产生出抑制和夺取私立学校发展空间的利益驱动。 　　即使在和我们相近的大陆法系国家。德国宪法(基本法)中也仅仅规定了“教育制度应受国家之监督”(第七条)，并未将教育本身视为一项国家权力。在法国宪法第五章“国会与政府之关系”中，也明确将教育排除在政府立法权之外，规定只能由国会进行教育立法。日本的宪法也没有任何条文涉及国家的教育目的和教育权力。但另一方面，自从1919年德国魏玛宪法开始使用“受教育权”一词以来。二战以后的国家颁布的宪法，基本上都将受教育权列为了公民的宪法权利。 　　但从1949年的《共同纲领》开始，共产中国将教育视为一项积极的国家职能，并对教育的意识形态性质(新民主主义)、教育方法(理论与实际相一致)和内容(文化教育和政治教育等)，提出了模糊的要求。这导致了后来对私立学校的全面国有化，从此将教育完全视为国家内部的事务，用教育的国家性代替了教育的公益性。到1982年宪法，教育的国家权力属性和意识形态职能有了更加完整和肯定的表达。集中体现为宪法的第24条，“国家在人民中进行爱国主义、集体主义和国际主义、共产主义的教育，进行辩证唯物主义和历史唯物主义的教育，反对资本主义的、封建主义的和其他的腐朽思想”。 　　这正是政府基于宪法赋予的教育权力，对从教材、教学到统一考试和学位授予等一系列教育环节进行干预和控制的“合法性”根据。既然国家负有特定的教育目的和权力，国家就必须通过干涉、控制教学自由和直接支配学校教育，来保障这一意识形态目标的实现。这就为90年代后期教育市场化以来，公共权力在教育领域内的横行铺垫了温床。尽管在今天，由教育垄断带来的利益驱动，对于教育行政干预的渴求，已经远远超过意识形态本身。如2004年8月曝光的四川高校教材回扣案，牵扯成都十余所高校，教材和教辅的回扣费用约在30%左右。如以此案推算，全国每年仅教材一项，就可能有高达300亿的回扣流入各级教育行政部门和学校各级负责人手中。 　　但教育在宪法上的意识形态与国家权力属性，依然是教育行政干预泛滥，教育权力不受制约的一个根本原因。尽管27年的改革逐渐带来了一个思想解放和价值多元的社会，但这一宪法条款一直未被修订，并在后来的教育立法中得到延伸。如《教育法》第6条规定，“国家在受教育者中进行爱国主义、集体主义、社会主义的教育，进行理想、道德、纪律、法制、国防和民族团结的教育”。 　　基于这种国家职能，行政对教育的干预甚至就与国家的财政投资无关，而必然延伸到民办教育的教材、教学、学位、招生、收费等自主办学权上去。这正是教育行政部门可以借统一教材、统一考试、统一大纲和学位授予等教育权力，频频干预、约束民办教育，在2004年规定“原有的所有进行文凭考试试点的民办教育机构，一律终止招收文凭考试学生”的一个宪法根源。