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旅游产业开发中的两权分离分析 　　摘 要：两权分离即所有权与经营权的分离，在经过了十几年的争论以后早已经在全国上下达成共识——所有权与经营权应当分离。但是这一原则是否能够普遍性地适用于所有的行业 、所有的产业中呢?尤其是在旅游产业中的风景名胜区的开发建设中，涉及到一个旅游产业开发与旅游资源的保护的关系问题。本文拟通过对在旅游产业开发中两权分离的利弊分析，提出一个合理的旅游产业开发对策。 　　中国旅游业是伴随国家实行改革开放政策而得到大规模发展的。1978年实行改革开放政策以来，旅游生产力得到巨大释放。2001年中国旅游业总收入达到4995亿元，相当于当年国内生产总值的5.2%，中国旅游外汇收入已占国家服务贸易创汇额的半数以上[1].旅游业的快速发展，刺激了相关各业的发展，扩大了国内需求，增加了经济活力，促进了地方经济结构的调整，加速了东部地区和中西部地区的共同发展。此外，旅游业在改善投资环境，促进环境保护，弘扬民族文化，更新思想观念，提高人民生活质量等方面也发挥了重要作用，旅游业已成为国民经济新的增长点和许多地区的支柱产业。 　　一、关于旅游产业开发中的两权分离的争论 　　(一)争论的起源 　　在最近几年中，国内在对待旅游发展的问题，出现了两种不同的声音，也可以称为两个突出的逆向潮流：一是从中央到地方，各级政府对旅游业的发展表现出极大的兴趣，不仅把它确定为国民经济的增长点，而且不少地方将其产业地位提升至支柱产业或先导产业，并制定出发展为旅游强省、强市宏伟目标的时间表，全国掀起了一个又一个加快旅游业发展的热潮;另一个是一些部门和某些专业的学者，通过举办研讨会、论坛会或发表文章，大声疾呼，指责发展旅游对文物、景区、遗产造成了巨大的破坏，称之为“旅游性破坏”，大有口诛笔伐之势。两种声音均很强烈，两种声音还在较量。而最近出现的关于景区所有权与经营权分离(或称为景区经营权出让)则更加体现了这两种潮流的存在。 　　在2001年2月21日，四川省对外宣布，将九寨沟国家森林公园、三星堆遗址等十大著名景区以及100多个景点向海内外公开招商，拟以合资、合作、租赁承包、出让经营权等方式开发上述景区。此事经众多媒体频繁报道后，引起了中央政府有关部门和社会的广泛关注。很快，作为国家风景区主管部门的建设部在《关于对四川省风景名胜区出让、转让经营权问题的复涵》中提出，任何地区、部门都没有将“风景名胜区的经营权向社会公开整体或部分出让、转让给企业经营管理”的权力。自此，引发出一场关于景区经营权是否可以转让的大争论。 　　在后来的日子，围绕这一问题事件频频发生，争论此起彼伏，国内主要媒体对相关事件报道也非常多，其中影响比较大的有关于安徽省的黄山景区、山东曲阜的三孔景区、广西的桂林山水、还有武当山、岳阳楼以及兵马俑上市等事件的报道和评论，当然各地区的小动作那就数不胜数了。2002年8月，国家建设部做出了“企业不得买断风景名胜区”规定。到了这个时候，关于风景名胜区经营权和所有权分离的操作似乎划出了句号，但是认识并没有统一，是非并未弄清，争论并没有真正解决。 　　(二)争论的焦点 　　无论是研讨会还是发表文章，无论是一些部门的表态还是部门的新政策出台，这场争论的焦点是著名风景区是否可以实行“两权分离”，从根本上讲，还是如何处理保护和利用的关系问题。具体的讲，这场争论主要围绕以下几点展开的： 　　1、风景名胜区和文物保护单位作为资源性资产，是否也可以像土地、矿山那样将所有权和经营权分离?如果不能，那么这些资源之间有什么根本性的区别?如果能，那么如何实行这两种权力的分离，即这些资源的经营权由谁出让，出让给谁，通过什么方式和渠道进行出让? 　　2、风景名胜区和文物保护单位是否只进行保护，不能开发或经营?如可以经营，又由谁来经营，保护的经费从哪里来?这些经费没有保障的情况下会出现什么后果，如何解决? 　　3、风景名胜区和文物保护单位属于国家资产，那么谁是真正的国有资产拥有者，是中央政府的主管部门还是地方政府，或是地方政府的主管部门?它们是否拥有全部的管理权、经营权和处置权? 　　4、造成旅游资源或遗产破坏的根本原因是否就是管理和经营体制的转变?这种破坏是否由管理部门经营就可以完全避免?那么如何解释在没有实行这样转变之前出现的破坏现象? 　　5、如果说企业经营是为了追求利润最大化，会出现急功近利而造成破坏，那么如何解释管理部门经营时出现的短期行为? 　　二、在旅游产业开发中实行两权分离的利弊分析 　　改革开放以来，我国经济学界和法学界出现了一个新名词——两权分离，它是特指资产，特别是国有资产的所有权和经营权的相对分离。两权分离本来不是当代的发明，古今中外早已有之，秦朝以来的封建社会土地所有制就是典型的两权分离了，因为地主作为土地的所有者是靠收取土地经营者农民的剩余劳动即地租