政府信息公开诉讼中的秘密审查制度：美国的实践_12482.doc

政府信息公开诉讼中的秘密审查制度：美国的实践 ====================================================================== 【出处】《环球法律评论》2011年第3期，发表时略有改动 【摘要】美国政府信息公开诉讼中，法院对行政机关必威体育官网网址的文件可进行秘密审查。但对涉及国家秘密的文件，法院则经历了从不审查到谨慎审查的变化。尽管秘密审查的适用范围在不断扩大，但法院自律克制的态度却始终如一。法院在保留最终审查权的前提下，以示弱放权的姿态，换取了更少精力的投入和行政机关更大程度的配合，促进了政府信息的公开，保护了公众的知情权。 【关键词】秘密审查制度；信息公开诉讼；国家秘密；谨慎 【写作年份】2011年 【正文】 　　秘密审查在美国的刑事、民事诉讼制度中广泛适用。美国《信息自由法》也规定，法院可以秘密查阅行政机关文件的内容，以确定该文件或者其中部分是否属于免于公开的范围。[1]秘密审查制度在信息公开诉讼中的适用，使得法院在审理案件时，既能保证裁决结果的公正，又能确保诉讼过程中拒绝公开的文件不公开；既避免政府信息公开诉讼成为“政府信息不公开诉讼”，又防止其为泄露秘密、披露个人信息大开方便之门，从而有力的推进了美国信息自由进程，促进了政府信息的公开，保护了公众的知情权。 　　一、何谓秘密审查 　　秘密审查（In Camera Review/Inspection），也称法官不公开的审查，[2]，不公开的单方审理，[3]是指法官对机密文件或可能具有机密性质的文件，在私人办公室内审查，不对外界公开，以决定文件是否具有机密性质，或者部分具有机密性质。[4] 　　秘密审查是法院单方进行的，申请人（包括其代理律师）无权接触争议中的信息。[5]美国政府信息公开诉讼中，原被告双方争议的焦点是“申请公开的文件是否属于法定豁免公开的范围”，申请人能否接触文件本身就是诉讼的标的物，是诉讼的目的。如果通过诉讼程序使得双方争议的文件对相对人公开，整个诉讼也就失去了意义。与此同时，拒绝公开的文件一旦公开，便难以恢复。不仅如此，政府信息具有迅速传递的天然信息属性和现代信息技术的推波助澜，某些情况下在诉讼过程中公开争议的文件甚至可能会带来想象不到的严重后果。因此，在秘密审查中，法院必须在保障争议的文件对申请人等“不公开”的基础之上，独自单方进行审理和裁决。 　　法院进行秘密审查的对象以行政机关拒绝公开的文件为主，也包括其他材料。具体而言，包括：对所有行政机关拒绝公开的文件全部进行秘密审查，在拒绝公开的文件数量庞大时，可以对其中的任意或有代表性的部分拒绝公开的文件进行秘密审查。[6]此外，也可以对行政机关在信息公开诉讼程序中为说明其拒绝公开文件的理由而作出的秘密记录文件进行审查，比如说行政机关作出的秘密书面声明（In Camera Declarations）[7]、单方口头声明（In Camera， Ex Parte Oral Testimony）等[8]。在此基础之上，秘密审查也被分为一般的秘密审查和改良的秘密审查。一般的秘密审查是指对所有拒绝公开的文件全部进行秘密审查。改良的秘密审查是指对其他文件的审查，即拒绝公开的文件的部分、秘密书面声明、单方口头声明或者以上文件和材料的组合进行秘密审查。[9] 　　二、美国秘密审查的适用情形 　　在信息公开诉讼中，是否进行秘密审查由法院自由裁量决定。[10]法院只在认为确有必要时，才行使裁量权命令行政机关提供文件，进行秘密审查。或者说，法院对秘密审查的适用是例外，而不是原则。[11]一般而言，在以下四类案件中，法院适用秘密审查：1. 案件中仅行政机关提供的书面陈述（Affidavits）[12]和沃恩索引（Vaughn Indexes）[13]无法证明；2. 行政机关在信息公开中有不诚实、用心不良（Evidence of Bad Faith）的表现[14]；3. 案件涉及的拒绝公开的文件数量不多，较为简短；4. 案件涉及国家安全和除外的文件。[15] 　　（一）案件中行政机关提供的书面陈述和沃恩索引无法证明 　　法院决定进行秘密审查的重要因素之一就是书面陈述、沃恩索引无法解决争议。法院通常给予行政机关充分的机会，使得行政机关能够通过详细的书面陈述、沃恩索引或是其他方式，来说明某些文件或其中的某些部分应予以豁免。只有当行政机关提供的书面陈述或沃恩索引没有足够详细、充分和明确，只包含空洞的结论，无法承担证明责任时，法院才命令进行秘密审查。[16]在公开的书面陈述、沃恩索引等不能为判决提供充足的证据时，秘密审查是正确无误的。反之，如果行政机关的详细书面陈述、沃恩索引为法院作出裁决提供了充足的证据，法院不应该也不必进行秘密审查。[17