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医院改制与并购法律问题 - 杜乐勋 - 202841 医院改制与并购法律问题 ? 前言 中国医院体制的现状：事实和数据 ? 众所周知，建国后，随着社会主义改造的进行，一方面我国建立了许多公立医院，另一方面，原有的民营医疗机构逐渐转向全面公私合营，进而根据国家政策于1966年后又逐步转变为全民或集体所有。自此，在单一所有制形式的计划经济体制下，公立医院几乎成为我国医疗机构存在的唯一形式，民营医疗机构丧失了生存空间。 公立医院模式在我国社会主义建设时期发挥了不可替代的作用，但我国长时间将医院作为政府部门对待，采用财政补贴的国营形式，这样的方式导致我国公立医院占到医院资源的90%以上份额。在计划经济条件下，卫生行政部门既办医院又管医院，医院缺乏经营管理自主权和灵活性，从而导致畸形发展。随着我国改革开放的不断深入，我国经济社会进入现阶段转型时期，制度的真空与多种利益的搏弈，导致当前公立医院产权不清，权责不明，在经营管理体制上存在着巨大的问题,当前公立医院在经营管理体制上存在的主要问题有： （1）权责不清，医院缺乏经营管理自主权。卫生行政部门仍对医院事务大包揽，医院没有真正的自主权，没有成为真正的法人主体。党政不分、多头领导的现象不同程度地存在。这最终导致国有医院与所有权、产权相联系的权责界定不清，影响医院的经营体制和管理行为。具体表现在国有医院缺乏经营意识，缺乏经济投入及产出分析，缺乏法规和规范，服务观念落后，资源配置不合理，成本意识差，机构定位不明确，人员的岗位责任不明确，缺乏合理机制，考核和评估机制不健全，没有合理的激励机制，员工积极性难以调动，工作效率低，经营效益差。 （2）院长经营管理行为不规范，缺少专业化管理队伍。公立医院院长多数直接来自临床，一般没有受过管理方面的专业培训，往往凭着经验办事，从低水平的层次上开始探索，在低效率的水平上运转。且院长任期较短，导致经营行为的短期化。 （3）政府财政补偿面大量少，且低于部分医院的合理补偿范围，导致医院过分注重医疗服务的经济收益。 ? 我国医院改制是在卫生改革的历史背景下展开的，我国的卫生改革经历了计划经济时期（从80年代初到90年代中期）、经济转型时期，但真正的医院改制却是开始于1997年《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》文件的发布。这暗示着,作为宏观环境的组成部分，法律与政策环境在市场化背景下对医疗产业的发展起着举足轻重的作用。 ? 第一节 中国医疗产业体制现行的法律环境 ? 一 我国医疗体制改革的宏观政策体系 改革开放以来，党和政府制定出台了一些促进医疗卫生产业发展的政策法规。其中主要宏观指导型卫生政策有： 1997年的《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》 1998年的《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》 2000年的《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》 2002年的《中共中央、国务院关于加强农村卫生工作的决定》等。 ? 二 我国医疗体制改革的法规体系 ? 医疗机构、从业人员、医疗技术应用、大型医疗设备等医疗服务要素的准入制度，如医师法、卫生机构管理条例； 开放卫生服务部门的政策，如1989年，卫生部和外经贸部联合制定了《关于开办外宾华侨医院诊所和外籍医生来华执业行医的几条规定》；1992年，卫生部制定了《外籍医生来华短期行医管理办法》；1997年，外经部和卫生部又制定了《关于设立外商投资医院的补充规定》；2000年，卫生部和外经贸部联合制定了《中外合资合作医疗机构崭行管理办法》，该办法基本依椐入世谈判中中国已做出的承诺为根据，符合WTO逐步开放的原则等。 卫生行政部门制定的相关规定有，促进、保障和规范卫生机构具体经营活动的卫生政策法规，包括医疗服务技术规范、实行公立医疗机构的自主管理，建立健全内部激励机制与约束机制、医疗机构的经济管理和成本核算制度、医疗机构人事制度和分配制度、实行医药分开核算、对医疗机构的财政补助办法等。 ? 中央政府（包括地方政府）的政策倾斜，已经为各种社会资本进入医疗卫生产业营造了一个有利的氛围，但外部资本如何进入医疗卫生产业，进入后又会产生什么新的法律和社会问题，立法者如何规制由此可能产生的一系列法律风险，都是摆在我们面前的现实问题。根据我国签署的WTO协议，到2003年我国应正式开放医疗服务业，这一协议内容印证了医疗卫生产业内一系列放松管制政策的出台。 ? 三 WTO协议中关于医疗体制变革的承诺 ? 我国在加入WTO协议中就医疗产业作出的承诺包括： 股权合资方面，依照中国法律，外商投资企业包括外资企业（也称为外商独资企业）和合资企业，合资企业有两种类型：股权式合资企业（中外合资）和契约式合资企业（中外合作）。股权式合资企业中的外资比例不得少于该合资企业注册资本的25％。 医疗市场准入限制方面，允许