公民权与公共预算_民主治理之道.docx

公民权与公共预算———民主 公民权与公共预算 ———民主治理之道 牛美丽 3 R ub in, I. S. ( 1998 ) . C lass, Tax, Pow er: M un icipa l B udgeting in the U n ited S ta tes. Cha tham: Cha tham Hou se Pub lishe rs, Inc. 248pp. Irene R ub in教授一向对历史研究情有独钟 。这本书是她对美国 预算史研究的经典著作 ,为我们呈现了从内战结束后的 19 世纪 60 年代至 20 世纪 90 年代共 125 年间美国城市预算演进的历史 。因为 此前没有人研究美国“城市 ”预算历史 , Chan ( 1999 ) 认为 , R ub in 的 这本书填补了一项空白 ,使得美国公共预算史的研究更加完整 。这 本书之所以叫做“阶级 、税收和权利 ”,是因为它描述的是不同的阶 段在经济增长或衰退期间 ,由于缴纳税收和享受公共服务水平的变 化 ,导致对政府的不满 ,因而迫使政府不得不通过改善预算管理才提 高行政管理效率 ,增加公民对政府的信任 。 为了让读者更好理解本书的主题 , R ub in 教授精心设计了篇章 结构 。这本书共有 9章 。她在第一章首先交待了为什么研究“预算 史 ”以及为什么研究“城市 ”预算史 。 R ub in教授认为 ,当前的预算制 度是在过去的财政预算管理实践基础上一步步积累而来的 ,因此 ,为 了深入了解当前的预算管理 ,必须研究预算的历史 。至于为什么选 择市级政府预算 ? R ub in解释 ,一方面 ,市级预算影响了州和联邦政 3 牛美丽 ,中山大学行政管理研究中心 、中山大学政治与公共事务管理学 院 ,副教授 。 此书中译本即将出版 。 公共行政评论 2008年第 1期 183 ◆ 书 评府预算改革的实践 ,因此 ◆ 书 评 府预算改革的实践 ,因此 ,对市级预算史的研究有助于理解州和联邦 政府预算 。另一方面 ,市级预算和联邦预算的侧重点是不同的 。联 邦政府预算主要关注和解决的是宏观层面的问题 ,如政府规制 、赤字 规模等等 。而市级政府是公共服务的直接提供者 ,因此联邦和州政 府所面临的政党政治 、行政机构和立法机构的纷争 、利益集团的影响 等等在市级政府的预算决策中体现得并不明显 。对于市级政府而 言 ,主要的压力来自于如何对公民负责 。例如 ,公民如何表达多样的 利益诉求 ? 政府如何听取和采纳这些诉求 ? R ub in 教授指出 , 为了 解决这些问题 ,必须关注税收政治 。税收是联系公民和政府的纽带 , 纳税人是否愿意缴税直接影响政府的财政收支决策 ,而且不同阶级 的纳税人诉求及其对政府预算决策的影响力也是不同的 。从整个市 级政府预算发展的历史来看 ,不同时期 ,纳税人结构的变化 ,不但影 响政府收支规模的变化 ,更重要的是影响收支决策的制度安排 。因 而 ,阶级 、税收和权力是理解美国市级政府预算史的 3个关键因素 。 为了更好地解释阶级 、税收 、权力和政府预算的关系 , R ub in 教 授在第二章介绍了几个典型的案例 ,如休斯敦 、三藩市 、芝加哥等 ,分 析了由公民发起的税收暴动对政府预算管理的影响 。税收种类和税 率的设定相当于政府和公民之间的合同 ,公民纳税换取政府的公共 服务 。但是当经济发生变动时 ,公民的税收负担能力随之变化 ,税收 在不同纳税人之间的负担结构也发生变化 ,从而引起税收负担与公 共服务需求之间的差异 ,税收暴动正是这些矛盾的凸显 。为了解决 这些问题 ,政府除了改变税制结构 ,还必须改进预算过程 ,以调整政 府收入和支出的控制权 。 紧接着 ,在第三章 , R ub in 教授分 4 个阶段描述了过去 125 年的 美国城市政府预算的演进 。内战后至进步时代前是第一阶段 ,随着 战后城 市 人 口 的 激 增 , 产 生 了 如 道 路 、用 水 、卫 生 等 公 共 需 求 , 而 1873年的经济衰退导致政府收入严重不足 ,所以这个阶段预算管理 的重点是支 出控 制 。进 步 时代 ( 1895 - 1915 ) 是 第 二 阶 段 , 构 建 诚 实 、负责任的政府是改革者的目标 。为了实现这个目标 ,加强行政分 公共行政评论 2008年第 1期 184 ? 1994-2014 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved 公民权与公共预算 ◆支的预算能力 ,减少议 公民权与公共预算 ◆ 支的预算能力 ,减少议会对政府预算的影响是这个时期的主要特点