河南省农地流转规范推进和协同措施研究.doc

河南省农地流转规范推进和协同措施研究 　　摘要：无论农地资源的最优配置，还是新型城镇化战略的最终实现，在既有制度安排下，农地流转已成为农业现代化经营方式和农地规模效益实现的重要途径。虽然河南省已采取了一些促进农地流转的手段和措施，但从规范和系统的角度看还面临着诸如农地用途“异化”、农地交易“失范”等问题，同时在此问题上还缺乏必要的制度配套与协同推进措施。针对以上问题，从对“地”的规范管理和对“人”的保障政策两个层面提出相应的建议和对策。 　　关键词：河南省；农地流转；规范 　　中图分类号：F2 　　文献标识码：A 　　文章编号2015 　　十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要让“承包经营权在公开市场上流转”；2014年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，对农地经营权流转做出了进一步的安排和部署；2015年1月，国务院办公厅下发《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》，对农村产权流转交易市场进行了指导和规范；2015年2月中央“一号文件”再次锁定“三农”问题，其中明确要求继续完善农地经营权流转政策，构建新型农业经营体系，这些都要求对农地流转问题进行更深入的认识和研究。工业化、城镇化的快速发展以及农业劳动力的大量转移使得农地流转成为新形势下河南建设现代农业的客观要求和必然趋势。 　　1农地流转的现状 　　河南省统计局地方经济社会调查队于2014年4月至7月对全省17个省辖市的40个县（市、区）600个农户的农地流转情况进行了问卷调查。调查结果显示：农地流转规模近年来逐渐扩大。调查样本中2010年参与农地流转的有97户，流转面积477.8亩，2014年达到379户，流转面积1993.5亩。其中70.7%流转给了土地经营大户，流转给一般农户的占29.3%。流转呈现出面积快速增加、对象相对特定、方式逐渐多样等特点。 　　2农地流转过程中存在的现实问题 　　虽然河南省已采取了一些促进农地流转的手段和措施，也取得了一定成绩，但成绩背后还隐藏着一些深层次的问题和矛盾，对这些问题发现和解决将加快河南农地流转的进程。 　　2.1农地用途“变异” 　　比较利益的巨大差异使得转入方在如何使用流转农地的问题上很容易做出选择。调查结果显示，农户间小规模（20亩以下）流转的农地一般会保持原有用途，但发生在农户与企业、合作社、种植养殖大户之间的流转农地有相当部分被改变用途，用作养殖、花卉、特色水果、观光农业等，甚至有部分耕地被用作商业、建设用地，出现“非粮化”趋势。由于对流转行为的引导、监管不力等原因，农户流转农地的“非粮”比例已经高达40%，这与河南的粮食发展战略及定位是相左的。 　　2.2农地流转“失范” 　　农地流转的不规范主要表现在流转交易流程不够科学、合理，具体表现在以下几个方面。 　　（1）流转主体“不清”。 　　农地流转的主体主要包含两个层面，一个是谁有权转出，一个是谁有权转入。其中第一个问题是关键，这个问题的直接指向就是农地产权的问题，对这个问题认识不清，就很容易导致“越俎代庖”，违背农户意愿，损害农户利益的事情，调查中发现这样的事例不少；对于第二个问题目前争议较少，随着流转模式的不同转入方的主体也不相同。 　　（2）流转价格“不明”。 　　农地流转的价格可以根据不同的经济发展水平、不同区位、规模及农地质量等因素有所区别，但现实中有两个现象。一方面是地方经济组织为促成流转交易人为“压低”流转价格，这种现象在“强制”流转背景下极易发生；另一方面就是一些农户盲目趋利行为的存在阻碍了农地的正常、合理流转。如调查发现豫东某县一个经营大户支付的流转费高达1400元/亩，而河南规模种粮平均净收益2013年也刚刚接近1000元/亩。济源有两个村大部分农户愿意将农地流转，但以当地的流转价格，一直没人愿意承接。 　　（3）流转服务“不够”。 　　对农地流转的服务主要包括两个方面，服务的组织平台和融资平台。调查结果显示目前河南农地流转服务组织或服务滞后。数据显示，调查样本中41.3%的农户表示当地有农地流转服务组织，58.7%的农户表示没有或不清楚是否有这样的组织；而对于农地流转的融资方面，财政资金对农地流转的支持不够，民间资本因市场、技术、风险等因素无法或不愿投入到农业的规模化生产中，银行融资门槛相对较高，对农地规模经营的贷款机制也不健全。 　　（4）流转程序“不公”。 　　农村基层治理结构的不完善导致“公开、公平、公正”原则在部分重大事项上得不到真正的贯彻落实，致使违背“自愿有偿”原则的现象在农地流转中时有发生。如一些地方乡村基层组织事前不征求农户意见，缺乏公开透明的