关于进一步深化规范性文件备案审查工作的几点思考.doc

PAGE PAGE 11 关于进一步深化规范性文件备案审查工作的几点思考 “维护宪法和保证宪法实施，维护国家的政令和法制统一，是一个重大的政治原则问题”。做好规范性文件备案审查工作，对维护社会主义法制的统一和尊严至关重要。几年来，我市按照国家和省的要求，积极完善规范性文件备案审查制度，开展了规范性文件备案审查工作。 一、我市的规范性文件备案工作的现状 我市的规范性文件备案工作起步较早。早在1991年，为加强对抽象行政行为的监督，保证抽象行政行为的合法性和有效性，我市就依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》及有关规定，结合本市实际情况，制定并实施了《杭州市规范性文件备案规定》的政府规章，《浙江省县级以上人民政府行政执法监督条例》颁布实施以后，我市进一步加强了规范性文件备案审查工作，通过多种形式，强化规范性文件备案审查工作：在审查范围上，我们要求所有规范性文件都要做到“有件必报，有报必审，有审必复”，及时发现并解决文件中存在的问题；在审查内容上，为适应政府职能的转变，侧重于审查文件中的内容是否符合法律、法规，行政管理方式是否违反市场经济规律，与WTO规则是否相抵触；在审查形式上，由于备案文件的内容涉及社会管理的方方面面，单凭一、两个人进行审查容易产生偏差，为了集思广益，对一些专业性、技术性较强或争议较大的文件发送相关部门，请求协查，使审查意见更准确、更权威，同时也大大提高了审查效率。从2000年开始，我市对经过审查后准予备案和不予备案的规范性文件目录进行公示，并在《杭州日报》和《杭州政报》上公开刊登，同时明确，凡准予备案的规范性文件可以作为各部门的执法依据，不予备案的文件不能作为执法的依据，公开接受市民的监督。2002年开始，我市进一步做到了将经审查准予备案的规范性文件全文在《杭州政报》上刊登，其目录在市政府网站上公示。以2001年和2002年为例，我市共收到报备规范性文件134件，其中不予备案的就有13件。通过规范性文件备案审查工作，纠正违法和不当的抽象行政行为，对规范我市各行政机关依法行政，维护国家法制和政令的统一，起到了积极的作用。 二、存在的问题和原因 在加强依法行政，强化行政执法监督方面，规范性文件备案审查工作发挥了积极的作用。但随着社会主义民主和法制建设的不断深化，对依法行政工作的要求不断提高，我们越来越感到，现行的规范性文件备案审查制度，还存在着一些问题，需要进一步加以完善。主要体现在： 1、规范性文件的制定缺乏规范 为执行法律、法规、规章，通过规范性文件的形式规定一些行政措施，发布一些决定和命令，这是组织法赋予地方人民政府的一项法定职责。近几年来，各级立法机关相继制定了大量的行政法律、法规和规章，为各级行政机关依法行政提供了依据。但是，毋庸讳言，由于相当一部分法律、法规和规章规定的还比较原则，需要通过制定规范性文件来予以明确和具体化，同时，由于当代社会各项发展的进程加快，而立法相对滞后，某些行政管理领域中的“真空”地带还普遍存在，因此，在可以预见的时间内，制定各种规范性文件仍将是行政机关行使行政管理职权的一项重要手段和行政执法活动的重要依据。 规范性文件在行政管理中发挥着十分重要的作用。无论是《浙江省县级以上人民政府行政执法监督条例》还是《杭州市规范性文件备案规定》，都对规范性文件备案审查的范围、内容、形式和程序作出了具体规定，但是恰恰在规范性文件本身的制定上，却无任何法律、法规、规章或者政策来加以规范，造成目前规范性文件质量普遍不高，一些规范性文件不但不能有效、积极地发挥其应有的作用，反而成为推进依法行政进程的障碍。比如：制订程序不够规范，不经科学论证，不经集体讨论，草草出台，缺乏可行性和操作性；内容上有的与法律、法规、规章相抵触，擅自设定行政处罚、行政收费或行政许可、行政措施、行政强制权等内容，损害行政相对人合法权益，有的则超越职能权限，通过规范性文件延伸部门利益，要钱、要权、要机构；制定技术上用语不规范，结构上不严谨， 甚至出现法律常识性错误等等，严重影响了规范性文件的严肃性和权威。究其原因，主要是：一是思想上不够重视，对规范性文件的重要性认识不深，制定时把关不严。有些行政机关认为规范性文件制定工作是自己职权范围内的事，又不是立法工作，没有必要受那么多条条框框的限制，因而随意性、灵活性较大，而忽视了法制统一的原则。二是受部门利益的驱动，重部门利益而轻行政相对人利益，导致滥用规范性文件制定权。三是立法上的滞后和不完善，造成某些执法管理领域中的“真空”地带，而管理现状又迫切要求加以规范，现实中往往通过制定规范性文件来解决，但一些处罚措施、执行措施又缺乏依据，因此为了加大管理力度，通过规范性文件来先行设定了处罚、强制措施。四是起草、制定规范性文件的人员素质不高，缺乏综合性法律知