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兵团“师市合一”特殊行政管理体制的起源、功能、困境与优化 兵团“师市合一”特殊行政管理体制的起源、功能、困境与优化 一、兵团“师市合一”的起源 　　“师市合一”是指新疆生产建设兵团下辖的师和新疆维吾尔自治区直辖的隶属兵团的城市实行“一套班子，两块牌子”的特殊管理体制，即师党委与市党委的工作机构实行一个机构、两块牌子，市政府行政机构原则上与师的工作机关实行一个机构、两块牌子。 　　“师市合一”最初起源于“企市合一”。建国后，国家在地理位置比较偏僻的深山老林和戈壁荒原等地区兴建了一批油田、矿山、林区、垦区等。由于这些地区地理位置偏远，经济发展水平有限，所以当地政府无力提供本地区的公共服务与社会管理。为了便于管理和发展，政府职能实行了就地转移，由当地发展壮大起来的石油、矿山、农垦企业自行承担。这些企业不仅承担了经济发展的职能，同时也兼备了政府的某些公共职能。“企市合一”的城市便由此而来，“如当初的大庆、克拉玛依、伊春市，分别建立了与石油管理局、林业管理局合一的城市。克拉玛依市原与新疆石油管理局实行‘局市合一’，现与新疆油田公司实行‘企市合一’。” 　　在新疆最先实行“师市合一”特殊行政管理体制的石河子市也由“企市合一”体制转变而来。1975年4月，新疆生产建设兵团被撤销，同年6月成立石河子地区。1976年1月，经国务院批准，设立石河子市。石河子地区辖石河子市、沙湾县、玛纳斯县以及农八师、农七师部分共计18个团场。1979年石河子地区被撤销，保留石河子市，同时成立石河子农工商联合企业，与石河子市实行合署办公。“企市合一”由此而来。1981年12月，中央恢复新疆生产建设兵团，农八师所辖垦区内的全部农牧团场和石河子的大部分工矿企业，与石河子市实行一个党委的领导体制，“企市合一”由此演变为“师市合一”。石河子所实行的这种“师市合一”体制又被称之为“石河子模式”。后来，仿照“石河子模式”兵团又先后成立了几个“师市合一”的城市，截至目前，兵团共建成9座城市，分别是石河子市、五家渠市、阿拉尔市、图木舒克市、北屯市、铁门关市、双河市、可克达拉市、昆玉市9个“师市合一”的城市。 　　二、兵团“师市合一”体制的发生机制与结构功能 　　戴维·伊斯顿认为政治系统是一个由环境包裹着的行为系统，这个系统在环境的影响下产生并转过来影响环境。“师市合一”体制正是兵团组织在面临外部市场经济的挑战下通过自身调整与变革发展出的一种新模式。在计划经济时代发挥出其体制优势的兵团组织在面临市场经济时表现出了僵硬和呆板，这种党政军企合一的特殊政治体制更是在普遍遵循市场经济发展规律的大环境中显得茕茕孑立、步履维艰。面对外部环境的剧烈变化，兵团选择一些在经济发展较快的垦区成立市，并与该垦区内已经初步具备一级政府行政框架的“师”进行合并，通过建立政府行政体制来发展和壮大兵团成为解决兵团发展困境的一条现实路径。目前，实施“师市合一”的地区经济社会发展良好。这种实践同时也反证着“师市合一”体制存在的合理性与优越性。 　　阿尔蒙德结构一功能系统理论认为，每个政治系统都有其政治结构，各结构都有一定的功能。不管政治系统之间的结构有什么区别，所有的政治系统都履行着相同的功能，即维护政治体系的生存。所谓的政治系统是指具有一定结构、并履行一定功能的有机整体，由一系列与决策有关的政治互动需要组成。 　　“师市合一”作为一级政治实体，具体由新疆生产建设兵团下辖的师和新疆维吾尔自治区直辖的隶属兵团的城市两部分构成。在“师市合一”政治体系中，“师”主要承载着政治功能，是兵团的政治符号的象征，体现着兵团的根本性质。兵团作为国家治国安邦战略决策的产物，从建立之初，就肩负着促进新疆发展、维护国家安全和边疆稳定的重大使命。在其近60余年的屯垦戍边实践过程中，兵团忠实履行着生产队、战斗队，工作队和宣传队的职责，充分发挥着建设大军、中流砥柱作用、铜墙铁壁的作用。兵团“兵-师-团连”四级领导管理体系中，“师”作为管理体系中的一级管理层，作为组成兵团的重要机构与载体，其发挥的重大作用不言而喻。“市”在“师市合一”政治体系中主要承担着经济发展功能。兵团虽然享有省级权限，并在国民经济和社会发展方面实行计划单列，但兵团的财政税收却归自治区管辖。由于这种体制上的限制，“兵团没有税收权和工商管理权，在机构设置上也就没有税收和工商管理机构，无权对本地市场经济主体实行税收和工商管理。”相应的，“师”这一级也没有税收权和工商管理权。这种体制上的“短板”不仅制约着“师”的发展，同时也制约着兵团的发展。实行“师市合一”体制以后，通过“市”作为一级政府所拥有的税收权和工商管理权来弥补“师”体制中的不足与缺陷，不仅可以促进所在地区的经济发展，改善民生，而且也是解决兵团特殊体制与市场经济体制接轨的有效途径。“师市合一