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事业单位机构编制标准框架的体系建设初探 　　事业单位是经济社会的重要组成部分，承担着提供教育、科技、文化、卫生等公共产品和公益服务的重要职责。目前，除教育、卫生行业已制定部分编制标准外，其他范围广泛、层次复杂、性质各异的大量事业单位至今还没有编制标准，这在一定程度上导致了事业单位编外人员的屡禁不绝，影响了公益服务职责的有效发挥。尽快制定科学、规范、合理的编制标准，已关系到社会事业的合理布局，关系到事业单位的高效运行，关系到公益需求的有效满足，对进一步加强事业单位机构编制管理、深化行政管理体制改革、分类推进事业单位改革、促进公益事业资源的优化配置和事业单位服务功能的充分发挥，意义重大。下面，根据工作实际，试对构建事业单位机构编制标准框架体系作初步探索。 　　一、目前事业单位机构编制核定存在的主要问题 　　（一）管理理念落后，服务能力不足 　　机构编制管理工作受到计划经济和传统的管理思维方式的影响，不是以“事”为主，而是就管理而管理，缺乏长远效益和全局性思考的管理理念。特别在基层，机构编制有时跟不上党委政府的战略部署，服务中心工作的能力不足，上层建筑不能主动适应经济基础的发展，常常导致机构编制配置不尽合理，单位工作效率不高。 　　（二）编制标准滞后，管理模式僵化 　　一是长期以来，大部分事业单位没有较为完善和可行的编制标准，人员编制核定缺乏依据，随意性大。二是教育、卫生行业尽管制定了编制标准，但执行时受到种种限制：一方面，各级地方政府领导因为财政支出压力接受不了；另一方面，根据“总量控制”的原则要求，核定的编制数额又难以执行下去。 　　（三）编制总量少，机动编制少 　　一些规模较小的市（如莱芜市），机构编制总量一直较少，且几年来只减不增，人员编制与实际承担的职责任务不相匹配。政府机构改革后，行政编制精简了，受行政编制限制，许多行政职能不得不用事业单位承担，这在县区级尤为明显。遇到机构调整时，机构编制部门手中可调剂支配的编制非常有限。 　　（四）基层审批权限较小 　　目前，中央、省对机构编制管理权限有着严格的规定，并有愈来愈紧的趋势，基层机构编制部门权限小、作为小。而机构编制部门作为地方党委、政府的工作部门，在人员、经费、干部任免等所有方面都受命于地方党委、政府，有些机构设置，因为审批程序环节多，有时久拖不决，引起领导不满，认为机构编制部门跟不上党委政府思路和节奏，同时部门也有意见，机构编制部门时时处于无奈、尴尬的地位。 　　（五）机构编制管理干扰因素较多 　　表现在：一些领导以讲话、参与协调、批文件等方式干预机构编制工作；一些上级部门以达标、资金审批、设备、项目等为条件，要求下级增加或设置与之相对应的机构，在利益面前，地方政府权衡时，往往乐于“就范”，编制部门也不好举报；一些政府文件朝令夕改。比如乡镇改革文件已明确了乡镇机构和领导设置，但之后又下文增设了政协、纪检、人大等机构和领导职数，最近又要恢复水利站等基层农技机构，各部门要求在乡镇设立专业站所或派出机构的呼声也一直不断。一些政策的起草者，常常站在本部门的角度来考虑问题，把机构编制问题硬塞进单个行业的政策要求之中。 　　二、制定标准框架体系应考虑的一些原则 　　（一）精简、统一、效能原则 　　精简，主要是指切实转变政府职能，减少政府成本；统一，主要是指机构编制管理统一，政府职责和机构设置统一；效能，主要是指通过完善部门职能，合理设置机构，优化人员结构，不断提高编制资源利用效率。 　　（二）总量控制原则 　　根据经济社会发展水平、人口自然条件、行政区划和财政负担能力等因素，统筹研究，合理确定各层级事业编制总量，既保证基本需要，又保持适度规模，因地制宜，适应形势，使机构设置和编制核定符合区域发展规划的要求。 　　（三）动态调整原则 　　按照经济和社会发展状况、公益服务供求变化状况和逐步实现基本公共服务均等化的要求，及时调整事业单位机构编制数量，做到有增有减，盘活存量，使事业单位机构编制始终处于最适合的运行状态。 　　（四）与经济基础相适应原则 　　机构编制作为上层建筑的重要组成部分，必须适应经济社会发展的需要，按照自然规律、经济规律和社会发展规律，科学合理地配置各种资源，努力构建适应经济社会发展的管理体制和运行机制。 　　三、制定标准框架体系的一点想法 　　根据以上原则，拟可按照分级、分类、分事、分期“四分”的思路，构建事业单位编制标准框架体系。试分别进行阐述： 　　（一）分级核编及测算 　　1、主要内容。根据不同层级服务人口数量、地域面积、经济发展水平等指标，通过核算，确定各指标所占比例，制定事业编制总量核编标准。核定编制总量时，由上一级机构编制部门审批下达下一级政府的事业编制总量，即中央审批省级的总量，省级审批市级的总量，市级