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农民工市民化进程中农地承包权退出机制的研究 　　摘要：近年来，我国通过放开中小城市落户限制、降低大城市落户门槛、推进社会保障的跨区域转续等措施，初步建立起农民工融入城市的“准入”机制，但农民工从农村“退出”机制的建立尚未引起学术界和政府的应有关注。农民工从农村“退出”问题的核心是农地承包权退出问题。目前，我国农地承包权退出仍面临着农民退出意愿低下、缺乏相应的制度规范、以社会保障制度为代表的配套制度不健全等诸多问题。进一步完善农地承包权退出机制，应加快农地退出立法，合理确定农地产权归属，建立农地交易机制和农民退地补偿机制，从而最终实现农地承包权的有序流动。 　　关键词：城镇化；农民工市民化；农地承包权；退出机制 　　中图分类号：F320文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）07-0071-05 　　基金项目：国家社会科学基金项目“农地承包权退出与农民工市民化问题统筹研究”（11BGL083）的研究成果。 　　作者简介：楚德江（1970-），男，河南淮滨人，江苏师范大学哲学与公共管理学院教授，博士，研究方向：基层治理与地方改革；韩雪（1989-），女，江苏徐州人，江苏师范大学哲学与公共管理学院公共管理专业研究生，研究方向：土地资源管理。随着工业化和城市化的发展，城市劳动力缺口在逐渐扩大。为了满足城市化对劳动人口的需求，政府逐步放松了对农民流动的限制，农民兼业化现象已成为普遍趋势。近年来，国家通过放开中小城市户籍限制，降低大城市落户门槛等措施推进农民工市民化进程，但收效甚微，大批农民工长期处于“半市民化”状态，过着“亦工亦农”“亦乡亦城”的生活。[1]导致这种现象的原因主要有两方面，一是农民工融入城市仍存在着较多的限制性因素，二是农村也缺乏有效的“退出”机制，尚未建立起合理的农地承包权退出机制以鼓励农村人口和农村土地的流动。当前，我国学术界和政府部门均把完善户籍制度改革作为促进农民工市民化发展的主要措施，而对与之相关的农地承包权退出问题关注较少。固然，户籍限制会阻碍农民进入城市，减少甚至逐步取消户籍流动限制将有力地推动农民工市民化进程，但仅解决城市的“准入”问题是不够的，还需要建立农民工“退出”农村的现实途径。在当前以人的城市化为核心的新型城市化阶段，通过构建农地承包权退出机制以探索促进农民工市民化进程的新路径，已成为学界广泛关注的新课题。 　　一、构建农民工市民化过程中农地承包权退出机制的重要性 　　国家统计局抽样调查结果显示：“2013年全国农民工总量达到268亿人，外出农民工166亿人，其中举家外出农民工3525万人，占异地转移人口的212%。”[2]这些外出农民工特别是举家外出农民工基本上脱离了农村，但他们的身份仍然是“农民工”，其原因在于他们的户籍仍在农村。显然，户籍制度缺陷是导致这一现象的主要根源。当前，解决户籍问题仍面临着两方面困难：一方面，户籍改革涉及包括城乡统筹的社会福利、社会保障在内的诸多领域的制度改革，涵盖范围的多元化增加了改革的难度；[3]另一方面，在社会总福利保持不变的情况下，增加部分群体的社会福利意味着要降低另一部分既得利益群体的社会福利，这必然会遭遇巨大阻力。近年来，我国通过放开中小城市落户限制、降低大城市落户门槛、推进社会保障的跨区域转续、[4]努力实现城乡公共服务均等化等措施，已经初步建立起农民工融入城市的“准入”机制，这对于促进我国的城市化健康发展发挥了重要作用。 　　然而，即使放开户籍迁移限制，农民是否就愿意退出农村、落户城市呢？有学者统计，“在不预设条件的情况下，1980年前出生的农民工群体中只有20%愿意转为非农业户口，20世纪80年代后出生的农民工群体中也只有246%愿意转为非农业户口，如若让农民工放弃承包地来换取城市户口，则90%的农民工不愿意转为城市户口。”[5]农民愿意在城市追求高薪的工作但又不愿放弃农村的户口，其主要原因并非是出于对乡土的留恋，而是出于对利益的考量。《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）第26条规定：“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿。”换言之，农民迁入城市，需要退出农地承包权，并且这种退出只有在他们提高了自己承包地的生产能力时，才有权获得相应补偿。自2006年国家取消农业税、乡统筹、村提留等各项农业税费之后，农地经营收入已基本成为外出务工农民的一项额外收入，退出承包地就意味着放弃这项收入，当获得城市户籍所增加的收益小于放弃农地承包权而带来的损失时，农民宁愿舍弃城市户口，也不愿放弃现有的承包地