院外游说美国政的灰色地带.docVIP

院外游说美国政治的灰色地带 随着新财政年度美国联邦政府预算案的展开，聚集在华盛顿K街上的院外游说人士也到了最为繁忙的时候。美国联邦政府预算的决定权掌握在国会手中，总统提出的预算草案首先要在国会各委员会中进行逐项审议，国会议员有权对预算项目加以增减修改，或者附加自己的意见和要求。因此从每年的1月底开始到9月30日，围绕联邦财政资源的分配，总统、行政部门、国会、政党以及利益集团之间都会展开激烈的讨价还价。在美国公开、透明的预算决定机制当中，各地方、企业、团体都有机会在联邦政府的巨额财政支出中分一杯羹。这个时候，华盛顿游说人士的“狩猎季节”也就到了。 民主的灰色地带 在美国政治中，院外游说活动一直是一个备受非议的领域。在这个以人际关系为基础、“潜规则”横行的灰色地带，经常爆出钱权交易的“丑闻”。2006年1月4日，美国《纽约时报》、《华盛顿邮报》和美联社等主流媒体以大篇幅的报道披露了华盛顿“游说大鳄”杰克·阿布拉莫夫认罪的消息，在美国政坛尤其是国会山上引起了一场大地震。阿布拉莫夫靠经营共和党选举起家，与现在的布什政府以及国会的共和党高层有着千丝万缕的联系。这一关系网一度使他成为华盛顿游说圈里人人都想巴结的炙手可热的红人。 阿布拉莫夫的案件涉嫌用非法途径转移竞选资金，这些非法途径转移出来的资金又以政治行动委员会等合法渠道提供给国会议员。从阿布拉莫夫手中获得竞选献金的参众两院共和党议员有210名之多。这一案件再度暴露出院外游说政治中的钱权交易漏洞。事实上，美国国会对利益集团和院外游说活动的政治捐款做出过一系列立法规定，继1946年游说法之后，国会还在1995年通过了新的游说法。但是，相关的法律规范只能限制院外游说的范围、方式和数额，并不限制美国民主肌体中根深蒂固的院外游说活动本身，无孔不入的游说活动总能找到法律限制之外的灰色地带。 作为美国民主体制中的一道独特风景线，利益集团和院外游说活动已经成为美国政治必不可少的一个组成部分。多元主义的民主理论家认为，利益集团政治在整体上是健康的，有利于保护美国的民主和自由。因为在一个开放竞争的利益集团政治当中，各种不同的、相对立的集团互相竞争、相互抵消，最终会产生一个均衡的结果。而且，建立在自愿结社基础上的利益集团也有助于公民与政府的沟通、监督政府、影响决策。 然而在现实中，利益集团和院外游说往往会扭曲政府决策的公共性。尤其在总统“跛鸭化”的情况下，当总统和行政部门无法有效控制政策议程的时候，蜂拥而至的利益集团会严重干扰和扭曲美国内外政策的公平与公正。20世纪90年代的中美关系曾多次成为美国利益集团政治的牺牲品，集合在国会山周围的“藏独”、“台独”等反华势力通过院外游说活动多次掀起反华浪潮。如今，在国会关于中美贸易赤字、人民币汇率以及“中国威胁”的辩论背后，这股力量依然阴魂不散。 华盛顿的第一大产业 游说并不是美国政治的成文制度，但是美国民主体制中的院外游说活动由来已久。早在美国独立后的第一届国会中就已经出现了游说活动。由于说客不是国会和政府部门的正式成员，他们通常不能进入会议室和议事大厅，只能在国会和政府大楼的走廊上活动，因此走廊（lobby）这个单词就成了游说活动的英文名，从事游说活动的人士也因此被称为lobbist。 通常而言，在华盛顿院外游说行业活动的角色主要有公关公司、律师事务所以及大公司、利益集团的代表处。广义上，从事政策分析和研究的思想库和研究机构也会发挥政治游说的功能，但是他们主要不是依靠收取代理游说费来谋生的，因此不算职业游说机构。职业游说是靠从事政治代理活动来牟利的。从功能和角色上，游说人士与经济社会中的代理人、经纪人或民间所称的“掮客”没有多大的区别，只不过后者是在市场活动中获利，而前者是在政治领域中渔利。 院外游说与美国的利益集团政治密不可分，是美国特定的政治结构与政治文化催生的一对双生子。在政治结构上，美国缺乏功能完备的政党体制。与世界其他国家的政党相比，美国的政党只是一个选举的工具，并没有系统的政治纲领、严密的组织和纪律，因此无法发挥联系群众进行政策沟通的功能。美国政党的这一功能缺失实际上是由利益集团来填补的。而美国政治文化中根深蒂固的结社传统又为利益集团政治提供了滋生的土壤。19世纪30年代，法国学者托克维尔在其著名的《论美国的民主》当中写到:“美国人不论年龄多大，不论处于什么地位，不论志趣是什么，无不时时在组织社团……在法国，凡是创办新的事业，都由政府出面；在英国，则由当地的权贵带头；在美国，你会看到人们一定组织社团。” 利益集团和院外游说得到了美国宪法第一修正案的认可和保护。宪法第一修正案虽然没有明确提到游说活动，但明文保护“人民和平集会和向政府请愿伸冤的权利”。游说最初就是民众向政府请愿的一种形式。在交通和通信不发达的过去，代理的游说活动还有助于降低民众与政府沟通