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地方政府土地抵押融资风险传导路径剖析 　　摘要：随着地方政府土地抵押融资的发展，各种风险也逐渐显现。通过对地方政府土地抵押融资的风险分析，探索土地抵押融资的风险传导路径，提出了防范和化解土地抵押融资风险的对策建议。 　　关键词：地方政府，土地抵押融资，风险传导路径 　　中图分类号：F301.3 文献标识码：B 　　文章编号：1001-9138-（2015）02-0021-27 收稿日期：2014-12-18 　　1 引言 　　分税制改革后，财权上移，但地方政府仍然承担着城市各项建设的重任。《预算法》等法律禁止地方政府直接举债，为了满足城镇化建设中的资金需求，地方政府以“土地财政”为支撑，搭建地方政府投融资平台，通过土地抵押、土地收益担保，向商业银行等金融机构筹集资金。土地作为最可靠的抵押品，“被金融业视作风险系数较低的货币”。但是，地方政府土地抵押融资过程中仍存在着较大的风险，并将向财政金融体系传导。目前，国内已有的土地抵押融资大都偏向于土地抵押贷款的风险分析，对土地抵押融资的风险传导缺乏系统和深入的研究。 　　2 不同参与主体视角下的土地抵押融资风险分析 　　土地抵押融资作为一项复杂的金融活动，资金运作量大，利益相关者众多，任何一环出现问题，都可能产生风险。在整个融资过程中包含诸多风险，在不同视角下，土地抵押融资风险可以划分为不同种类。从宏观层面而言，土地抵押融资会加剧地方债务风险，引发金融风险；从融资主体来看，土地抵押融资风险主要包括地方政府融资平台风险、政府其他部门和机构风险、银行等资金供给方风险。不同风险类型的形成机制及其对行为主体乃至整个社会的影响程度也存在较大差异，本文主要围绕土地抵押融资的三个主要主体（地方政府、地方融资平台、银行等金融机构）来分析土地融资风险。 　　2.1 地方政府 　　2.1.1 地方债务风险 　　为了改善城市基础设施、推进地方经济的发展，各地方政府纷纷加大投资和建设的力度，但是地方政府财力不足的情况屡见不鲜。土地抵押融资作为地方政府融资的重要表现形式，其实质上属于典型的地方债问题。土地抵押融资容易加剧地方债务风险，地方债务的恶化又会驱动地方政府进行更大规模的土地融资，如此形成恶性循环。 　　2.1.2 “土地财政”风险 　　“土地财政”风险是指在我国地方政府的财政收入高度依赖城市土地出让收入的背景下，土地价格波动对地方财政收入、地方土地融资和地方政府偿债能力造成重大影响的风险。土地财政的实质是地方政府提前支取了未来土地的收入。这种“寅吃卯粮”的粗放型经营模式容易诱发政府的短期行为，刺激地方政府在任期内热衷于通过卖地来缓解偿债压力。一旦房地产行业下滑，土地价格下跌或者土地告罄，土地的偿债能力将严重缺失，地方政府财政收入大幅下滑，地方财政将陷入困境，依托地方政府设立的地方融资平台的债务风险最终转化为地方政府财政风险。 　　由于地方政府的财政收入影响着地方债务的偿还，土地价格与地方政府可支配收入之间又存在着紧密的联系。在此背景下，地方政府存在着推高土地价格的冲动，这主要通过控制土地市场的供给来实现。如在现实情况中，往往出现土地市场价格越高，政府土地供给越多。这种行为使政府偏离了宏观调控的最初目标，也使土地市场和土地抵押融资市场都是不完全市场，在一定程度上有政府垄断和渗透的色彩。 　　2.1.3 社会风险 　　土地抵押融资的重要前提是地方政府掌握大量土地。为此，一些地方政府在获取城市边缘土地、囤积土地并谋求未来利益时表现出激进的态度，可能引发一系列社会问题。土地作为特殊的公共资源，具有明显的稀缺性。土地抵押融资使地方政府高度依赖土地出让金收入，驱使地方政府大量征收征占农民集体土地，失地农民及各类社会问题产生，社会压力增加。 　　2.2 地方融资平台 　　2.2.1 合规风险 　　银行在向地方融资平台发放贷款时，为了保障贷款的安全，一般会要求提供相应的担保措施，最为常见的是地方财政担保、国有土地使用权抵押。地方财政担保是指银行对地方融资平台发放贷款时，会要求地方政府和地方人大出具保证以地方财政收入作为第二还款源的还款承诺函，承诺在地方融资平台没有能力偿还本息时，地方政府以财政收入偿还。但是，2005年国家就明文禁止地方政府对外提供担保，因此承诺函不具备法律效力。并且地方融资平台并不是真正的土地使用者，抵押土地由于地块的未来用途、规划等可能发生变化，抵押价值不稳定，抵押风险较大。此外，由于地方政府融资平台是依托地方政府设立的，因此融资平台在运作过程中会受到政府的各种干预。实质上，地方融资平台在运作过程中尤其是决策过程中话语权较弱，从而造成了土地抵押融资的借、用、还责任主体不明晰。 　　2.2.2 政策风险 　　地方融资平台是地方政府主导建设的，国家的产业政策、