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地方政府审计独立性软化问题剖析 　　摘要：政府审计是对权力的监督和制约，现阶段，我国地方政府审计发展遇到一些问题，其中以审计独立性软化问题最为突出，文章针对地方政府审计独立性软化问题，剖析原因，从多角度提出了解决问题的对策。 　　关键词：政府审计；独立性；独立性软化 　　一、引 言 　　所谓政府审计，是指国家审计机关对中央和地方政府各部门及其他公共机构财务报告的真实性、公允性，运用公共资源的经济性、效益性、效果性，以及提供公共服务的质量进行审计。其实质是对受托经济责任履行结果进行独立性的监督。我国政府审计包括中央、地方以及行政单位预决算审计。从现阶段政府审计所处的法律地位、拥有的审计资源、审计人员的专业技术水平等各方面看，政府审计已发展到能够对权力监督和制约的水平。但是，目前地方政府审计仍然面临着较为突出的审计独立性软化问题。 　　二、地方政府审计独立性软化问题 　　（一）政府审计的领导体制问题 　　我国国家审计制度总体上属于行政领导型，审计署是全国最高审计机关。我国《审计法》规定：“省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府的审计机关， 分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作，地方审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主，行政上受同级政府的领导。”这种体制在很大程度上与我国国情有良好的相容性和适应性，在运行过程中促进了我国审计事业发展。但是，由于受行政机关的干预和领导，行政领导型的审计职能发挥受到限制，独立性软化。这种双重领导体制的缺陷反映到审计实践中，表现为政府审计机关监督行政机关的行为，又受到行政机关的干预和影响，最终会造成“以权压审”的现象。 　　（二）政府审计范围和审计职能问题 　　由于我国审计准则并未对政府审计范围作出明确规定，因此，在我国地方政府审计实践中，主要是根据《审计法》来确定审计范围，对政府机关、国有企业等开展真实性和合规性审计，而经济效益性审计比较少，且经济效益审计局限于揭露管理不善、决策失误造成损失和国有资产流失。政府审计范围狭窄，无法满足我国经济发展对政府审计的新要求，无法适应政府审计的必威体育精装版发展趋势，不利于我国政府审计的发展。我国政府审计机关的职权包括检查权、调查权、建议权、报告权和部分处理权。 如《审计法》第三十四条规定：“审计机关对被审计单位正在进行的违反国家规定的财政收支、财务收支行为有权予以制止，制止无效的，经县级以上审计机关负责人批准，通知财政部门和有关主管部门暂停拨付与违反国家规定的财政收支、财务收支行为直接有关的款项，已经拨付的，暂停使用。”这说明审计机关拥有一部分处理权和经济处罚权，但权力小，且受到有关部门的影响和制约，审计职能不能充分发挥。 　　（三）政府审计人员问题 　　由于目前法律的不健全，没有建立审计人员的经济赔偿制度，导致审计实践中，审计人员不需承担多少法律责任，审计人员在执行审计业务时，很可能迷失在权力与利益中，难以维护审计的公正与权威。此外，在我国，地方各级审计机关的正职领导人由本级政府行政首长提名，本级人民代表大会常务委员会决定任免，报上一级人民政府备案；副职领导人由本级人民政府任免。即各级审计机关主要负责人的提名和任免，都要由同级政府决定，也就是直接受到被审计单位的控制。政府掌握着审计负责人任免、调动、奖惩等的主要权限，显然很大程度上影响审计人员能否独立地开展审计工作。 　　（四）政府审计经费问题 　　《审计法》第十一条规定：“审计机关履行职责所必需的经费，应当列入财政预算，由本级人民政府予以保证。”具体办法是：（1）同级政府以预算的形式核定一定数额的行政经费，以维持正常的人员费用开支和必要的行政办公经费；（2）同级财政部门核定少量的事业补助经费，主要用于弥补行政经费开支的不足；（3）同级财政部门按照审计工作计划拨入的审计办案经费或按财政部有关规定拨入的其他经费，这部分经费要占整个审计经费的一半以上。这种法律制度安排虽然为政府审计机关的经费独立提供了法律上的保证，但由于政府审计履行职责所必需的经费是由本级政府予以保证的，审计机关能不能得到所需经费要由被监督的财政部门决定，因此，审计机关经常在加强监督和经费保障两者之间进行艰难选择，这严重影响了审计工作的顺利开展。 　　三、解决地方政府审计独立性软化问题的对策和建议 　　（一）改革政府审计领导体制 　　我国地方审计机关受到地方政府和上级审计机关的双重领导，这种双重领导体制导致了我国地方审计机关相对于地方政府的独立性没有表现出来，审计机关在人员配备和奖惩、经费来源等多方面受制于地方政府。为加强审计机关独立性，可以实行审计机构的集中领导、统一管理的垂直领导体制，即各级政府审计机构均