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地方政府农村土地流转中职能剖析 　　作者简介：?王世崇（1975- ），男，河南信阳人，中国人民大学政治经济学专业博士研究生，主要研究方向为社会主义经济理论，企业社会责任，企业文化。 　　 　　摘 要：地方政府在统筹农地流转的公平与效率时频频职能错位，以致于“有形之手”难以弥补市场“无形之手”的缺陷，解决公平与效率问题往往顾此失彼。如何实现地方政府职能归位，不仅关系到农村土地流转目标能否实现，而且关系到政府职能转变、经济发展方式转变及“三农”问题的解决。透过地方政府职能错位的种种表象，分析、梳理其背后的政治、经济、文化等层面的根源，继而从长、中、短期提出实现地方政府职能归位的可行性对策。 　　关键词：地方政府职能错位；越位；缺位；归位；话语权 　　 中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2012）03-0090-05 　　 　　农村土地流转是实现农业现代化、推进农村城市化进程的必然要求。但农村土地流转过程涉及失地农民、用地企业、各级政府等相关利益者的权益再分配，从而很容易成为激化干群、城乡、工农业之间矛盾的导火索。因此，对地方政府在农村土地流转中的职能进行科学定位，进而以完善制度促进其职能适度发挥，保障各相关利益者公平与效率的统筹，实现农村土地持续流转和社会和谐，就具有重要的理论和实践意义。 　　一、地方政府统筹农村土地流转公平与效率职能的错位表现 　　当前地方政府在统筹农村土地流转的公平与效率过程中普遍存在着职能错位现象。这种职能错位主要表现为越位和缺位两个方面，也就是说，在农村土地流转过程中地方政府“该管的，没管或没管好；不该管的，却管得过多、过细”。地方政府的这种职能缺位决定了其统筹农地流转公平与效率目标同现实的严重背离，从而导致农民上访等诸多社会问题。 　　1.地方政府职能缺位，主要表现在农村土地流转过程中地方政府之“有形的手”缺乏对市场“无形的手”及时、适度的科学引导，从而导致各相关利益主体在流转中的公平与效率难以统筹兼顾，顾此失彼。具体地说，地方政府在农地流转中职能缺位主要表现为：农民的权益得不到有效地保护；农地流转后的粗放式经营；农村生态环境的恶化。 　　地方政府保护农地流转中农民权益是现实必然选择。事实上，农村土地流转涉及的相关利益者主要有中央政府、地方政府、用地企业和农民。但是，由于各利益主体所拥有的知识、信息、地位、话语权等资源禀赋和谈判能力等的不同，他们在土地流转过程中的行为方式、利益目标、相对地位等也有极大的差异。一般来说，中央政府和地方政府集政策制订者、社会管理者、宏观调控者的角色于一身，发挥多种职能，面临着以追求社会利益最大化为核心的复合的、多层次、分阶段的利益目标模式和多重的行为选择，因此，政府权力必须细化、行为路径也要明晰以防其利益目标的泛化及行为选择错位。用地企业是发达生产力的代表，拥有专业的知识、完善的信息以及良好的公关能力，以追求物质利益最大化为唯一目标模式和行为准则。农民则是农地流转中的名副其实的弱势群体，无论在占有知识、获得信息，还是谈判维权与利益诉求等方面都处于显著的劣势，其合法权益很容易在农地流转中遭受侵害，因而，需要公权力予以保护。 　　然而，现有土地流转政策的制度设计却忽略了各方利益主体的实际禀赋，尤其是模糊了地方政府应尽的服务职能而强化了经济职能，以及忽视对农民权益的保护。这种制度设计的先天性缺陷，在实践中必然导致地方政府在农地流转中行政裁量权过大、任意性过强，成为其职能错位的制度庇护。失地农民一旦意识到自身权益遭受侵害，就必然会要求讨还公道，而由于法律维权的成本过大且效力不高以及对地方政府的不信任，他们只有希冀高层领导的同情。事实上，高层领导指示在现有政治体制下也确实具有最高效率。最终，失地农民上访成为维护权益屡试不爽的法宝，解决和应对各种上访事件也成为地方政府行政的头等大事。这不仅浪费了地方政府的大量人力、财力，而且影响政府形象、制约了其行政职能正确发挥。因此，把保护农民利益纳入农地流转制度体制，实现政府职能的理性回归，既是政治需要也有经济必要，是现实的必然选择。 　　农村土地流转实践严重背离了制度设计初衷。2005年3月1日施行的《农村土地承包经营权流转管理办法》以及十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》都明确指出，农村土地流转的目的是为了实现有限土地资源的优化配置、推动农业生产经营的规模化、专业化发展，提供农业集约化水平，实现农村、农业的可持续发展。然而，经过数年实践，土地流转越来越背离其初衷。用地企业借机囤积土地、改变流转农地用途、农村生态恶化的事件或案例频发，不但动摇了农民对土地流转的信心，而且激化了干群矛盾，造成干群对立。土地撂荒现象大量存在。调节上述背离现象、克服市场负面效